祁建國(guó)  （北京市兆源律師事務(wù)所首席合伙人）

　　地方政府融資平臺(tái)建立及其背后的債務(wù)問(wèn)題從來(lái)沒(méi)有像今天這樣備受矚目，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府的債務(wù)問(wèn)題可能會(huì)成為4萬(wàn)億元投資和2009年9.6萬(wàn)億元銀行天量信貸的后遺癥。在當(dāng)前通脹預(yù)期越發(fā)強(qiáng)烈的背景下，地方融資平臺(tái)公司將去往何方？

        2月25日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布去年我國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷(xiāo)售價(jià)格同比上漲1.5%，引起全國(guó)上下一片嘩然。高房?jī)r(jià)支撐的樓市，已是不爭(zhēng)的事實(shí)，難怪溫家寶總理2月27日與廣大網(wǎng)友進(jìn)行在線交流時(shí)，“我有決心，本屆政府任期內(nèi)能把調(diào)控房市這件事情管好，使房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，使房?jī)r(jià)能夠保持在一個(gè)合理的價(jià)位”之語(yǔ)得到了人們的廣泛認(rèn)同。

        房?jī)r(jià)畸高、樓市不穩(wěn)、“地王”頻出、信貸規(guī)模居高不下等局面背后，究竟誰(shuí)是推手？這不禁讓人們聯(lián)想起在此輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中起著重要作用的地方政府平臺(tái)公司。那么，在當(dāng)前這種微妙的形勢(shì)下，平臺(tái)公司將何去何從？

        自上世紀(jì)90年代初，上海在全國(guó)率先成立城投公司以來(lái)，全國(guó)幾乎所有的省會(huì)城市、部分地級(jí)市以及縣級(jí)政府陸續(xù)成立了名稱(chēng)各異的融資平臺(tái)，為本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。2009年，地方政府平臺(tái)公司出現(xiàn)了井噴式增長(zhǎng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)各級(jí)政府融資平臺(tái)已有數(shù)千家。

        為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中央2008年末推出了中國(guó)歷史上最大規(guī)模的“4萬(wàn)億”救市計(jì)劃，其中大部分資金需要地方政府配套出資。巨額的資金缺口對(duì)于地方政府而言，僅僅依靠當(dāng)前地方政府的收入，無(wú)疑是“不可能完成的任務(wù)”。在法律層面上，法律禁止地方政府從金融機(jī)構(gòu)貸款融資，同時(shí)也不允許地方政府為自身或第三人融資提供擔(dān)保。因此，地方政府通過(guò)設(shè)立融資平臺(tái)的方式，既能滿(mǎn)足法律形式上的要求，也能滿(mǎn)足自身項(xiàng)目建設(shè)的資金需求。與此同時(shí)，2009年初，央行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布  《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)  調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，在政策上給予了地方政府融資平臺(tái)公司建立及快速發(fā)展的強(qiáng)力支持。

        實(shí)踐中，政府投融資平臺(tái)的出資人主要是地方國(guó)資委、事業(yè)單位、政府職能部門(mén)（如水利廳、交通廳、發(fā)改委等）、地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司等，其中以地方國(guó)資委、政府職能部門(mén)居多。出資人一般通過(guò)現(xiàn)金、土地使用權(quán)、股權(quán)、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、資產(chǎn)無(wú)償劃轉(zhuǎn)，實(shí)物資產(chǎn)等方式出資組建有限責(zé)任公司或股份有限公司，最常以土地使用權(quán)出資。

        央行統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年5月末，全國(guó)地方政府的負(fù)債超過(guò)5萬(wàn)億元，到2009年年末，有媒體稱(chēng)該數(shù)據(jù)已上升到8萬(wàn)億元。地方政府融資平臺(tái)建立及其背后的債務(wù)問(wèn)題從來(lái)沒(méi)有像今天這樣備受矚目，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府的債務(wù)問(wèn)題可能會(huì)成為4萬(wàn)億元投資和2009年9.6萬(wàn)億元銀行天量信貸的后遺癥，危及金融乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

        許多地方政府部分財(cái)政收入與土地出讓收益相掛鉤。為償還平臺(tái)公司的天量借款，地方政府在一定程度上有著推高土地價(jià)格的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，無(wú)疑對(duì)房地產(chǎn)泡沫形成推波助瀾作用。同時(shí)，這種賣(mài)地財(cái)政本身就具有很大的不確定性，一旦經(jīng)濟(jì)回調(diào)或政策受阻，地方政府的隱性負(fù)債問(wèn)題就會(huì)爆發(fā)。在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，平臺(tái)公司的資產(chǎn)泡沫便面臨破滅的巨大危險(xiǎn)。信貸規(guī)模的猛增無(wú)疑增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，并可能導(dǎo)致銀行不良貸款的隱性化和長(zhǎng)期化趨勢(shì)凸顯，新一輪的不良資產(chǎn)浪潮可能再度襲來(lái)。隨著政府融資平臺(tái)數(shù)量和融資規(guī)模的爆發(fā)式增長(zhǎng)，地方政府融資平臺(tái)的償債能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力開(kāi)始受到空前的重視。結(jié)合2009年與2010年融資環(huán)境的轉(zhuǎn)變，平臺(tái)公司開(kāi)始進(jìn)入新一輪“抓大滅小”整合期。

        從宏觀政策層面來(lái)看，地方政府平臺(tái)公司大舉負(fù)債，將直接妨礙信貸政策的調(diào)整與運(yùn)行。由于政府平臺(tái)公司的項(xiàng)目通常為中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金需求量大、使用周期長(zhǎng)。這不但導(dǎo)致貸款集中度顯著提高、風(fēng)險(xiǎn)高度集中，同時(shí)為確保項(xiàng)目的持續(xù)投入與運(yùn)營(yíng)，未來(lái)幾年的信貸投放規(guī)模極可能保持較高的被動(dòng)增長(zhǎng)趨勢(shì)，從而極大地縮小未來(lái)幾年信貸投放的調(diào)整空間，嚴(yán)重威脅國(guó)家金融安全。

        從法律角度看，政府融資平臺(tái)整合的形式主要有政府融資平臺(tái)人格的消滅和政府融資平臺(tái)的合并兩種情況。所謂政府融資平臺(tái)法人人格的消滅，通常方式為撤銷(xiāo)、解散和破產(chǎn)。政府融資平臺(tái)的合并是依照公司法的規(guī)定，將兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府融資平臺(tái)公司直接合并為一個(gè)公司的法律行為。

        3月，大地回春，萬(wàn)象更新。正在召開(kāi)的“兩會(huì)”將制定何種宏觀經(jīng)濟(jì)及金融政策？國(guó)家將采取何種措施繼續(xù)維穩(wěn)逐步向好的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，尤其是在當(dāng)前通脹預(yù)期背景下，國(guó)家今后還將出臺(tái)何種政策規(guī)范地方政府平臺(tái)公司及其融資行為？

        人們拭目以待……



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