（內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗境內(nèi)的煤礦開采區(qū)。張領(lǐng) 攝）

　　山西、陜西、內(nèi)蒙古交界地帶是我國煤炭、石油、天然氣資源富集區(qū)，被稱為能源“金三角”。前些年，這一地區(qū)由于加大資源開發(fā)力度，出現(xiàn)了利益分配不均、貧富差距拉大、社會矛盾加劇等問題。如何破解資源富集區(qū)的共性難題，如何探尋收入分配公平之路，半月談記者殷耀、儲國強、叢峰走進這一地區(qū)展開調(diào)查。（《半月談》2010年第12期）

　　富人的一桌飯要農(nóng)民不吃不喝辛苦一輩子

　　有人說，看世界車博會要到“金三角”城市的街頭，悍馬、奔馳、寶馬、保時捷隨處可見。當(dāng)?shù)乩习傩辗Q，這些車的車主大約有兩種人：一是前幾年發(fā)財?shù)?ldquo;油老板”，一是這幾年暴富的“煤老板”。這些人出手闊綽，“坐騎”動輒幾百萬元，什么車流行買什么車，什么車貴坐什么車。

　　不少高檔酒樓、飯店也聞風(fēng)而來，生意興隆，食客爆滿，一桌幾萬元乃至十幾萬元的菜肴并不鮮見。在這里采訪，記者看到燈紅酒綠的城市與貧困的農(nóng)村形成了強烈反差：一些貧困山區(qū)的農(nóng)民，年人均收入僅三四千元，一桌富人的飯要他們不吃不喝辛苦一輩子。

　　時間倒流20年，這里原本一片貧瘠。自上世紀(jì)90年代開始，隨著資源開發(fā)步伐的加快，晉陜內(nèi)蒙古交界地帶成了“淘金者”蜂擁而至的樂土。尤其是前幾年煤炭、天然氣等能源產(chǎn)品價格持續(xù)走高，帶來了開發(fā)企業(yè)的高額利潤，造就了一批暴富人群。許多資源開發(fā)企業(yè)從業(yè)人員享受著高出其他行業(yè)幾十倍甚至上百倍的薪酬。資源開發(fā)還促成了一批財政富裕地區(qū)，如內(nèi)蒙古鄂爾多斯市，陜西省神木、府谷等縣，已由過去的貧困地區(qū)變成了冉冉升起的“財政明星”。然而大部分從事傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧民仍然十分貧窮，一度出現(xiàn)反差明顯的“企富民貧”、“縣富民貧”現(xiàn)象。

　　山西省左云縣一名干部說，在資源收益的初次分配中顯得極不合理：少數(shù)人的暴富掩蓋了多數(shù)人的貧窮；財政增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于居民收入，財政的富裕掩蓋了老百姓的貧窮。

　　與此同時，一些央企的介入也加劇了利益分配失衡。它們以相對低廉的價格從資源富集區(qū)輸出能源產(chǎn)品，但依照當(dāng)前的財政稅收體制，對地方留利很少。在目前能源產(chǎn)品市場依然火爆的情況下，當(dāng)?shù)匾恍└刹咳罕姳г?，這是“央企吃肉，地方喝湯”。

　　水干了、地陷了、樹死了、人走了

　　近年來，內(nèi)蒙古西部地區(qū)的煤炭資源開采強度迅速增大。記者在原煤產(chǎn)能超過2億噸的鄂爾多斯市看到，大批礦井的生產(chǎn)能力通過技改得到提升，有的原設(shè)計產(chǎn)能300萬噸的礦井，擴大至1000萬噸、2000萬噸；原來年產(chǎn)數(shù)十萬噸的民營煤炭企業(yè)，技改后多數(shù)擴大至100萬噸以上。與此相應(yīng)，礦井的服務(wù)年限隨之縮短，采煤塌陷區(qū)范圍快速擴大，失地農(nóng)民人數(shù)增加速度也在加快。

　　記者在神木縣采訪了解到，近年來由于煤炭的強度開采，縣境內(nèi)塌陷區(qū)面積已達67.7平方公里，近7000農(nóng)牧民飽受塌陷之痛。

　　神木縣和內(nèi)蒙古伊金霍洛旗是一家央企的主力煤田所在地，這里布局著上灣、榆家梁等千萬噸級的礦井。隨著煤炭的大規(guī)模開發(fā)，礦區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境已遭到嚴(yán)重破壞。煤田采空區(qū)地表塌陷，水源滲漏，植被枯死，土地?zé)o法耕種，許多村莊因喪失基本生存條件而不得不搬遷。

　　“雖然這家央企的礦井設(shè)計年限為70年，可對上灣村而言，每天都能看到塌陷面積的擴大。”去年3月，伊金霍洛旗烏蘭木倫鎮(zhèn)上灣村支書郭快樂介紹，當(dāng)時全村4萬多畝土地中已塌陷2.5萬畝，兩個半自然村的人口已全部遷至城鎮(zhèn)。今年3月底，他告訴記者：“一年來又塌陷了6000畝。”

　　水干了、地陷了、樹死了、人走了……上灣村白家?guī)r自然村社長白光耀帶記者去他們過去生活的村莊參觀：搬遷空了的村莊撂下了一處又一處倒塌的房屋；廢棄的耕地裂開了一道又一道長長的“傷口”；村子附近一座上世紀(jì)70年代挖的水庫已因采空塌陷而干涸。白光耀說：“塌陷的地方整體下降了兩米多，最深的三米多。塌陷后地里就沒有一滴水了，溝里的樹也死光了。”

　　記者在神木縣店塔鎮(zhèn)、中雞鎮(zhèn)一些搬遷的村莊，看到的景象和白家?guī)r相似，仿佛遭受過一場強烈地震。

　　據(jù)烏蘭木倫鎮(zhèn)負(fù)責(zé)土地管理的一名干部介紹，全鎮(zhèn)108個自然村中有49個因為塌陷、污染等問題需要搬遷。旗里規(guī)劃了兩個移民安置點，現(xiàn)在已經(jīng)有1600多戶農(nóng)牧民搬遷進城。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民十分無奈地說：我們是被城鎮(zhèn)化的。

　　郭快樂十分憂慮地說，遷出來的村民們雖然住進了政府提供的補貼性住房，但他們有點時間就去找政府、找煤炭企業(yè)“談判”，要求就業(yè)，要求多補償。

　　“內(nèi)部招工”將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民拒之門外

　　除了收入分配的不公讓老百姓心中糾結(jié)，更讓他們擔(dān)心的是未來的路該如何走下去。

　　采訪中，記者了解到目前失地農(nóng)民的住房、生活費、醫(yī)療及養(yǎng)老保險等雖得到了初步保障，但他們的就業(yè)現(xiàn)狀及前景令人擔(dān)憂。

　　郭快樂說：“照目前的補償看，低是低了點，但生活沒問題。占地、塌陷和搬遷，給農(nóng)民補多少錢是小事，這些人進城后的就業(yè)是大事。”

　　由于央企采用高產(chǎn)高效礦井開采煤炭，用人很少，天然氣開發(fā)企業(yè)用人更少，對地方就業(yè)貢獻微不足道。而一些“內(nèi)部招工”規(guī)定更讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民十分不滿。白光耀說，他們村里這些年遷出的220多人中，有不少子弟是煤機、電氣等專業(yè)畢業(yè)的學(xué)生，但也進不了央企下屬的煤礦。他們從這里挖走了煤炭，拿著一年幾十萬元的高工資。這些不說了，憑什么一樣的子弟，他們的就能進企業(yè)繼續(xù)拿高薪，我們的就只能領(lǐng)補償？

　　塌陷區(qū)不少群眾對資源開發(fā)方不愿多承擔(dān)社會責(zé)任的做法意見頗多，沖突時有發(fā)生。

　　神木縣在煤炭資源的快速開發(fā)中，由于貧富差距過大，一度成為榆林市“上訪第一大縣”。煤炭資源的過度開采和煤化工等工業(yè)的快速發(fā)展，開發(fā)方與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在收入上的巨大反差，社會矛盾不斷加深，村民大規(guī)模上訪明顯增多。2005年，全縣僅接待涉煤上訪群眾就達89批、4650人次。

　　資源開發(fā)當(dāng)以和諧為上，這是晉陜內(nèi)蒙古資源富集區(qū)干部和群眾的共識。半月談記者最近在采訪中了解到，這些因資源開發(fā)而財政實力迅速增強的地區(qū)，正努力通過加強教育、醫(yī)療、住房以及社會保障等投入，修正初次分配環(huán)節(jié)的畸形扭曲，一系列“兜底”的民生政策使“富財政、窮百姓”、“少數(shù)人富、多數(shù)人窮”的現(xiàn)象有所改觀。同時，包括提高居民財產(chǎn)性收入、引導(dǎo)富人群體性行善、實行村礦共建模式等有益探索，使資源富集區(qū)的民怨?jié)u息，和諧開發(fā)新格局正逐步形成。NextPage



　　　（神木縣店塔鎮(zhèn)紅旗村因煤炭采空而倒塌的房屋。陳鋼 攝）

　　民生政策“超前”為分配不公“校差”

　　為了化解初次分配不公產(chǎn)生的一系列社會問題和矛盾，晉陜內(nèi)蒙古資源富集區(qū)的探索首先從老百姓反映最強烈的領(lǐng)域突破，實施民生政策“超前”策略。

　　從2005年起在內(nèi)蒙古率先實施城鄉(xiāng)一體的義務(wù)教育“兩免一補”政策的鄂爾多斯市，近5年來各級財政用于教育的投入達60多億元，已全面推行12年免費教育。財政條件較好的準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗等還實行了從幼兒園到高中15年的免費教育。陜西省神木縣、府谷縣的教育投入也走在了全省前列。

　　神木縣從2009年3月開始全面推行“全民免費醫(yī)療”，以縣級定點醫(yī)院住院病人為例，400元起付線以上部分按管理辦法全免，每人每年報銷封頂為30萬元。在養(yǎng)老方面，在這一地區(qū)一些旗縣的新型城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度中，政府補貼部分占到了50%以上。

　　在這一帶采訪，記者還聽到了許多惠民政策新名目：初征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、生態(tài)移民養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民取暖補貼……鄂爾多斯市委書記杜梓說：“初次分配形成的貧富懸殊，必須通過二次分配來修復(fù)，通過政府適度超前的民生政策，保障大多數(shù)人的利益，讓他們能夠共享改革發(fā)展的成果和公共財政的陽光。”

　　郝秀英是鄂爾多斯市伊金霍洛旗掌崗圖村村民，4年前她丈夫出車禍喪失勞動能力后，一家三口人生活較為困難。“去年政府共給我家發(fā)了6000元最低生活保障金，此外還有1200元臨時救助金、450元取暖煤補貼、960元殘疾人補貼，政策上照顧得很周到。”

　　郝秀英一家得到的扶助，只是晉陜內(nèi)蒙古資源富集區(qū)社會保障制度快速發(fā)展的一個縮影。記者采訪了解到，在二次分配中瞄準(zhǔn)最底層貧困百姓，以加強社會保障體系的建設(shè)來解決貧困人口的后顧之憂，正成為這一地區(qū)執(zhí)政者共同追求的新理念。

　　神木縣委書記郭寶成說：“去年我們縣實施全民免費醫(yī)療后，引來許多質(zhì)疑，其實敢不敢做是一個對待百姓態(tài)度的問題。”伊金霍洛旗委書記楊博也表示：“發(fā)展的根本目的就是要讓大多數(shù)群眾過上更加富足的生活，公共財政就是用來保障低收入者生活和提供更多公共產(chǎn)品的。”正是出于這一共識，這些資源富集旗縣民生投入都占到了財政支出的60%以上。

　　與前幾年在這里采訪對比，記者明顯感覺到老百姓“氣順了”。

　　讓每位居民增加資源開發(fā)受益度

　　在鄂爾多斯市市中心的廣場上，記者看到幾位老人正聚在一起聊天，談的是借貸的事。一位65歲的老人告訴記者，他家5口人，除了孫女還在上學(xué)外，自己和老伴、兒子和兒媳都“放過貸”，現(xiàn)在還有幾十萬元錢貸在外面，是一個煤老板通過親戚找他們貸的款，已經(jīng)用了3個月，每個月的利息是2.5分。在鄂爾多斯市，近年來隨著礦產(chǎn)資源和房地產(chǎn)等行業(yè)的高速發(fā)展，民間資金迅速增加和積累，進而催生了異常活躍的民間借貸現(xiàn)象，并逐漸呈現(xiàn)出一種“全民性”的趨勢。當(dāng)?shù)睾芏嗳罕娡ㄟ^這種方式得到高額財產(chǎn)性收入，社會財富像滾雪球一樣不斷壯大，把巨大的財富“蛋糕”從極少數(shù)人手中“切”了一塊出來。

　　當(dāng)?shù)亟邮懿稍L的金融機構(gòu)干部建議，對民間借貸應(yīng)抱著“宜疏不宜堵”的態(tài)度，但要及時規(guī)范，控制風(fēng)險，通過積極發(fā)展主流金融服務(wù)和合法民間投融資機構(gòu)，讓轟轟烈烈的民間借貸逐漸實現(xiàn)“軟著陸”，這樣才能使當(dāng)?shù)鼐用駨慕?jīng)濟的快速發(fā)展中得到更多實惠。

　　無獨有偶。陜西省府谷縣57名煤老板不久前捐資12.8億元，幫助當(dāng)?shù)亟▽W(xué)校、醫(yī)院，引起社會廣泛關(guān)注。12.8億元捐款，已超過了府谷縣去年10.56億元的地方財政收入。

　　一直以來，民營企業(yè)家尤其是一夜暴富的煤老板的社會形象不佳，人們常用為富不仁、素質(zhì)低等來形容他們。但府谷縣的企業(yè)家頻繁回饋家鄉(xiāng)、反哺社會，群體性行善，表明只要引導(dǎo)得當(dāng)，他們還是會為慈善、公益事業(yè)慷慨解囊的。

　　府谷縣委書記張惠榮認(rèn)為，富人都有做好事和行善的心理需求。從府谷實踐看，民營企業(yè)家這方面的潛力非常大，但在這一過程中，政府必須及時發(fā)現(xiàn)典型、獎勵典型、推廣典型，這樣不僅能讓企業(yè)家體會到回饋社會的榮譽感和自豪感，還會在全社會形成良好的慈善氛圍，使富人行善成為自覺行為。NextPage



　（府谷縣民營企業(yè)家捐款行善）

　　轉(zhuǎn)變觀念“切蛋糕”與轉(zhuǎn)型“做蛋糕”

　　在加大投入爭筑“普惠型社會福利體系”的同時，通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式改變“資源型”財政結(jié)構(gòu)，使財富初次分配利益合理調(diào)整、二次分配的“福利”能夠持久，正成為能源“金三角”地區(qū)努力的方向。

　　據(jù)了解，2006年伊金霍洛旗煤炭生產(chǎn)運輸對財政的貢獻在95%以上。通過近年大力推進煤化工、裝備制造、文化旅游、現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展，煤炭生產(chǎn)運輸對財政的貢獻降到65%左右。

　　鄂爾多斯市從2008年提出“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新強市”戰(zhàn)略，致力于資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。近年來通過從投資源頭推進結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進了地區(qū)產(chǎn)業(yè)延伸、升級和多元化，如2009年確定的100個10億元以上的項目中，單純資源開發(fā)項目所占投資額不到7%，工業(yè)項目進一步延伸、多元，化工和裝備制造項目占工業(yè)項目的60%。

　　在府谷縣、神木縣等資源富集地區(qū)采訪，當(dāng)?shù)氐恼賳T也提出了各自轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的做法與思路，目的是使普惠型社會福利體系建立在地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，使二次分配有更多的蛋糕福澤當(dāng)?shù)匕傩铡?/p>

　　下決心從多領(lǐng)域調(diào)整利益分配關(guān)系，使經(jīng)濟發(fā)展和民生福祉和諧共振，已成為這一地區(qū)干部群眾的同識。山西省左云縣正在進行的煤礦資源整頓工作，就是對初次分配利益亂局動的一次“大手術(shù)”?？h委書記王偉國說，過去由于種種原因形成的承包、轉(zhuǎn)包中多、小、散、亂、差的問題長期存在，一些煤礦辦成了“小賣部”，瞞報產(chǎn)量偷稅漏稅，造成大量稅收流失。這使得大多數(shù)人沒有從初次分配中獲益。通過煤炭資源整合明晰產(chǎn)權(quán)堵塞稅收流失，煤礦資源整合后地區(qū)財力大增，從而借用財政杠桿通過一次和二次分配造福更多的老百姓。

　　探索社會公平之路亟須各方更大支持

　　2009年3月神木縣“全民免費醫(yī)療”出臺時，就被人質(zhì)疑“過度醫(yī)療”、“政治作秀”。府谷縣引導(dǎo)富人捐款的事情又被指斥為“公權(quán)強奸了慈善”。晉陜內(nèi)蒙古資源富集區(qū)地方政府這幾年爭相加大民生投入力度則被一些人認(rèn)為是“過度福利”、“超前福利”。鄂爾多斯的民間借貸也備受指責(zé)。采訪中，這一地區(qū)的一些干部表示，現(xiàn)在關(guān)注民生都要頂著巨大的輿論壓力去做。一些基層干部建議，對地方的績效考核，要有更多與科學(xué)發(fā)展、關(guān)注民生相適應(yīng)的目標(biāo)性指導(dǎo)考核體系，使地方“土政策”能納入國家的“大框架”內(nèi)。同時，只要對老百姓有利，應(yīng)該給予更大的寬容。

　　采訪中，當(dāng)?shù)氐母刹扛嬖V記者，在現(xiàn)行財稅分配體制下，資源開發(fā)的收益2/3以上被企業(yè)和上級財政拿走了。另外，煤炭等資源的價格基金或可持續(xù)發(fā)展基金分配比例也不合理，留給地方的只有百分之十幾。事權(quán)、財權(quán)不匹配的矛盾造成了基層政府提供公共服務(wù)和社會保障的財力不足，基層政府來自資源開發(fā)的收益還不足以解決開發(fā)遺留的社會問題。當(dāng)?shù)卣畬ρ肫笤谫Y源區(qū)開采“客大欺主”的做法頗有看法。“別說利益分配不公了，我們想統(tǒng)計天然氣去年生產(chǎn)了多少立方米，他們都不給提供。”鄂爾多斯市財政局一名工作人員憤憤地說。

　　同時，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式做大蛋糕的步履也比較艱難。目前資源富集區(qū)的地方政府都在謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，轉(zhuǎn)型的路徑之一是傳統(tǒng)煤炭等資源產(chǎn)業(yè)的深加工，路徑之二是發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)。但基層干部表示，前者煤化工、電廠等項目遭遇了森嚴(yán)的審批門檻，后者制造業(yè)、物流業(yè)的發(fā)展因特殊的地理環(huán)境而不具備招商的優(yōu)勢。他們認(rèn)為，在發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，不同的地區(qū)應(yīng)有不同的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，像“金三角”這個地方因條件特殊，審批煤炭深加工項目不應(yīng)與其他地方一個標(biāo)準(zhǔn)，國家應(yīng)有一個總體規(guī)劃，使資源地區(qū)未來發(fā)展走出“資源詛咒”的陷阱。

　　采訪中，資源富集區(qū)的不少地方領(lǐng)導(dǎo)都談到，他們更愿意培植地方中小企業(yè)，使更多的人從就業(yè)中切上“蛋糕”，這是地方領(lǐng)導(dǎo)看重的頭等大事。單從就業(yè)看，一個地方企業(yè)如有3000萬元固定資產(chǎn)，可以輻射帶動一大批人就業(yè)，央企則不然。但扶持培養(yǎng)中小企業(yè)面臨稅費調(diào)整、銀行貸款等諸多地方政府難以協(xié)調(diào)解決的事項，希望國家能給予更多的政策上的支持。