每經(jīng)記者  湯白露  發(fā)自河南焦作

        7月1日，河南焦作市建設(shè)東路。走進(jìn)焦作市財政服務(wù)中心，一眼就可以見到大廳內(nèi)的信息查詢平臺上放著的9本《財政預(yù)算報告》。《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者取出一本《2010年焦作市本級政府債務(wù)預(yù)算》，各項債務(wù)數(shù)據(jù)歷歷在目：如到2010年底的債務(wù)余額預(yù)算為67.38億元，預(yù)計償債支出為16.59億元等。

        記者立即被這些原本屬于保密的數(shù)據(jù)驚呆了。“據(jù)我了解，這是國內(nèi)目前公開的第一本債務(wù)預(yù)算報告，在其他城市看不到同類的政府債務(wù)預(yù)算報告。”焦作市財政局宣傳科趙科長對記者表示。

        當(dāng)前正面臨國務(wù)院排查清理地方債務(wù)融資平臺，但各地政府部門都不愿意公開債務(wù)數(shù)據(jù)。地方政府債務(wù)的風(fēng)險究竟有多大？財政預(yù)算公開為何不徹底？一系列問題正在掀起一場地方政府債務(wù)風(fēng)暴。

        財政部財政科學(xué)研究所所長賈康在接受記者采訪時指出，前不久審計署發(fā)布的報告針對財政預(yù)算提出了更高的要求。他解釋稱，如何進(jìn)一步探索財政預(yù)算公開，河南焦作已經(jīng)試點3年，財政部正在通過該試點基地積累經(jīng)驗。

正視地方債務(wù)遠(yuǎn)比回避要好

        在服務(wù)大廳，焦作市財政局宣傳科趙科長通過信息查詢平臺向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者演示了財政局的財經(jīng)沙盤。

        所謂財經(jīng)沙盤，就是通過觸摸式電子屏查詢財政公開預(yù)算信息，具體包括政府公共預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府采購預(yù)算、住房公積金預(yù)算等。

        記者查閱  《2010年焦作市本級政府債務(wù)預(yù)算》顯示，該市2009年末債務(wù)余額預(yù)計為64.89億元；再加上2010年凈增債務(wù)額2.49億元，該市到2010年底的債務(wù)余額預(yù)算為67.38億元。

        在總債務(wù)構(gòu)成上，2010年底債務(wù)余額預(yù)算又分為直接債務(wù)與擔(dān)保債務(wù)兩大部分，其中擔(dān)保債務(wù)占總債務(wù)的70%。在直接債務(wù)  （19.75億元）中，13.85億元來自于交通部門的高速公路負(fù)債；在擔(dān)保債務(wù)（47.63億元）中，來自銀行貸款合計為43.48億元。據(jù)該報告顯示，銀行貸款主要來自兩方面：焦作市建設(shè)投資（控股）有限公司，29.18億元；南水北調(diào)辦公室，14.3億元。

        在償債方面，預(yù)計該市2010年償債支出16.59億元，2011年償債支出7.15億元，2012年償債支出為6.93億元。

        可資對比的是，在2008年末，焦作市政府直接債務(wù)余額為31.22億元，占債務(wù)總額的59.15%；擔(dān)保債務(wù)余額為21.56億元，占債務(wù)總額的40.85%。

        另據(jù)記者從焦作市財政局獲悉，今年1~5月，該市財政一般預(yù)算收入完成28.1億元，全年預(yù)計將達(dá)到67.2億元。而2009年這一數(shù)字是54.5億元，2008年為49.6億元。此外，2008年該市GDP達(dá)到1032億元；2009年則增至1116億元。

        根據(jù)上述數(shù)據(jù)計算，焦作市政府負(fù)債率為67.38/67.2=100.26%。“當(dāng)負(fù)債率在100%上下時，說明當(dāng)?shù)卣呢斦顩r屬于正常運(yùn)行，不會引發(fā)大的債務(wù)風(fēng)險，但是后續(xù)要適當(dāng)控制舉債。”中央財經(jīng)大學(xué)銀行業(yè)研究中心主任郭田勇對記者表示。

        焦作市財政局債務(wù)科滑愛萍科長對記者表示，“地方政府不可能沒有債務(wù)，國債轉(zhuǎn)貸資金是要地方還的，一些外國銀行也給很多地方項目提供了貸款。”滑愛萍同時表示，正視地方債務(wù)這個問題遠(yuǎn)比回避要好得多。

“焦作模式”與9個預(yù)算報告

        作為財政部的財政預(yù)算改革試點基地，“焦作模式”究竟是如何運(yùn)作的？隨著記者逐一查閱上述9本《財政預(yù)算報告》，關(guān)于焦作市財政預(yù)算改革的面紗終于揭開。

        據(jù)焦作市財政局副局長張繼東介紹，這9本財政預(yù)算報告包括：政府公共預(yù)算、社會保障預(yù)算、政府采購預(yù)算、住房公積金預(yù)算、政府非稅收入預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算、國有土地基金預(yù)算。

        在服務(wù)中心大廳，焦作市財政局宣傳科趙科長給記者調(diào)出了焦作市委書記、市長等領(lǐng)導(dǎo)的工資表。此外，每個市屬行政單位一年花多少錢、干什么事，都可以詳細(xì)地看到。“這個服務(wù)大廳最早在2000年便開始建立，經(jīng)歷10年時間，其查詢功能越來越多了。”

        據(jù)介紹，正是這9本財政預(yù)算報告，構(gòu)成了焦作市財政改革的框架體系，其中部分報告最早從2000年開始編制，2008年起全部公開發(fā)布。“這9本預(yù)算報告在服務(wù)大廳的信息查詢屏上都可以自由查閱。在我們內(nèi)部，也稱作財經(jīng)沙盤。”趙科長一邊解說，一邊用手指觸摸進(jìn)行演示。他同時表示，通過焦作市財政局的官方網(wǎng)站，也可以查詢這9本預(yù)算報告。

        當(dāng)記者問到為何放到政府網(wǎng)站上時，趙科長解釋說，財政預(yù)算改革在焦作已進(jìn)行了12年，目前已經(jīng)形成比較成熟的體系。“放到網(wǎng)絡(luò)上需要勇氣與自信，另外也是為了響應(yīng)財政部的試點要求，接受公眾檢驗。”趙科長說。

        上述預(yù)算報告在焦作市政務(wù)大廳、財政服務(wù)大廳等場所擺放，供市民自由查閱，這一做法在全國極其少見。據(jù)張繼東介紹，財經(jīng)沙盤成為全市陽光財政的信息化管理平臺，設(shè)計上以跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)的統(tǒng)一信息管理平臺為核心，用圖表化的沙盤展現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全貌。

        財政部辦公廳副主任廖路明指出，“財政部正在推進(jìn)財政預(yù)算的公開化和透明化，焦作市在這方面已領(lǐng)先一步。隨著財經(jīng)沙盤的功能不斷完善，將為全國財政預(yù)算精細(xì)化改革帶來示范作用。”

        事實上，這一財經(jīng)沙盤的功能正在逐年改善。2000年只有市本級政府公共預(yù)算、非稅收入預(yù)算等少數(shù)預(yù)算報告，從2004年開始編制政府債務(wù)預(yù)算，隨后幾年逐漸增加到了9個預(yù)算報告。從2009年開始，還特別增加了《社會性別反應(yīng)預(yù)算報告》。

12年改革促成多個特色機(jī)構(gòu)

        《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在調(diào)查中獲悉，焦作市率先創(chuàng)建獨特的“財經(jīng)沙盤”，其背后的強(qiáng)大后盾是貫穿焦作市財政局的12年改革。

        “從目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置分析，焦作市財政局與其他地市財政局的科室設(shè)置有很大不同。”趙科長說，這12年來市財政局一直在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。比如，焦作市財政局特別設(shè)立了財政預(yù)算執(zhí)行局、會計委派管理中心等核心部門。

        在這12年中，焦作市公共財政改革大致分為三個階段：1998~2001年為改革啟動期；2002~2007年為改革深化期；2008年以來進(jìn)入財政部的試點基地。

        據(jù)介紹，焦作市最早于1998年實行會計建賬監(jiān)管和會計委派制。焦作市政府出臺了《焦作市會計建賬監(jiān)管暫行辦法》；1999年，焦作市著手推行會計委派制度，取消市直行政事業(yè)單位所有會計和銀行賬戶。與此同時在市財政局設(shè)立會計委派中心，下設(shè)14個會計工作站，集中委派78名會計，負(fù)責(zé)310個行政事業(yè)單位的財務(wù)工作。每個單位只保留一名財務(wù)人員負(fù)責(zé)到會計站報賬。

        2000~2001年，在完成會計委派制度之后，焦作市財政局開始推行部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付、非稅收入統(tǒng)一管理等財政改革措施。

        “從2002年開始，財政改革進(jìn)入一個新的階段，焦作市財政局開始建立財政服務(wù)大廳，焦作市本級的部門預(yù)算報告在財政服務(wù)大廳公開。”趙科長對記者表示。2007年5月，焦作市財政預(yù)算編制局成立，同時焦作市財政國庫支付中心更名為焦作市財政預(yù)算執(zhí)行局。“財政公開的9個預(yù)算報告，都是由預(yù)算編制局負(fù)責(zé)審核并發(fā)布的。”趙科長說，在很多其他市財政局并沒有新成立預(yù)算編制局，只有預(yù)算科。2008年1月，焦作市委、市政府出臺文件，從制度上支持了公共財政的改革。2008年3月，推行大辦制改革，成立9個工作委員會。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評價作為專門的委員會在文件中得到確定。

        2008年10月13日，財政部財政科研所與焦作市財政局共建的財政科研焦作基地正式揭牌。至此，焦作市財政改革進(jìn)入了新的軌道。

        據(jù)記者了解，不僅是財政部，世界銀行也在與焦作市進(jìn)行試點合作。2008年~2009年，經(jīng)財政部和世界銀行批準(zhǔn)，焦作市實施世界銀行第四期技術(shù)合作信貸項目  （TCC4）“焦作公共財政改革——推動基本公共服務(wù)均等化”項目。

        “今年我們?yōu)槭裁茨苣贸?個預(yù)算報告，主要得益于12年來的經(jīng)驗積累。”趙科長說，另一方面，是市財政局順應(yīng)改革趨勢及時進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，消除了預(yù)算公開遭遇的各種阻力。

        比如，最開始推行會計委派制度時，部分與市財政局平級的單位表示不滿，有些局的局長還親自給財政局局長致電，要求在報銷方面給予放寬。但是，市財政局局長向市委市政府申請后，堅決嚴(yán)格實行新的會計委派制度。“最根本的力量來源是市委市政府的支持，有了這一支持，其他各局的不滿情緒便漸漸平靜，并逐漸接受了財政預(yù)算與監(jiān)督。”趙科長對記者說。

砍掉70億元項目確保債務(wù)可控

        記者在采訪中獲悉，當(dāng)前正面臨國務(wù)院排查清理地方融資平臺，但是，各地政府部門都不愿意公開債務(wù)數(shù)據(jù)。而6月23日審計署發(fā)布的審計報告，再次把地方債務(wù)推向風(fēng)口浪尖。在這一特殊背景下，焦作市對外公布如此詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算報告，在全國首開先河。

        焦作市財政局有關(guān)負(fù)責(zé)人向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者講述了一個故事，這個故事發(fā)生在焦作市在制訂2009年預(yù)算編制時。據(jù)介紹，當(dāng)時各部門上報的項目投資合計達(dá)百億元，超出政府可用財力幾倍。面對這一突如其來的變化，焦作市財政局是如何強(qiáng)行壓縮資金預(yù)算的呢？

        其背景在于，2009年為應(yīng)對金融危機(jī)中央和地方財政都拿出大量資金，從幾十個領(lǐng)域快速投資，擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)。但在關(guān)鍵時刻，焦作市財政局局長申相臣在內(nèi)部會議上從幾個方面進(jìn)行了分析。首先，最根本的問題在于，焦作市到底能得到多少中央財政資金？其次，為了應(yīng)對危機(jī)加大項目建設(shè)，哪些項目是公益性項目？哪些項目是經(jīng)營性項目？上級有沒有指導(dǎo)性的意見？其三，全國各地情況差異很大，具體到每一個地方當(dāng)前最緊迫的公共項目是什么？

        申相臣認(rèn)為，民生需求是無止境的，但是政府財力是有限的。所以，既要算經(jīng)濟(jì)賬，又要算社會賬、政治賬、眼前賬和長遠(yuǎn)賬。

        這一連串的問題，使得申相臣在2009年采取了冷靜的投資思維。焦作財政局大幅度縮減了高達(dá)100億元的上報項目，僅留下約30億元的新投資項目。正是這一做法，使得焦作市在2009年以來新增的政府擔(dān)保債務(wù)處于可控水平，其風(fēng)險并沒有像其他城市一樣急劇擴(kuò)大。

        現(xiàn)在回想起來，因為早在2004年焦作財政局就在內(nèi)部編制債務(wù)預(yù)算，所以在處理政府新增擔(dān)保債務(wù)時特別謹(jǐn)慎。“2004雖然沒有發(fā)布債務(wù)預(yù)算報告，但是債務(wù)預(yù)算已經(jīng)在進(jìn)行，2006年開始正式發(fā)布債務(wù)預(yù)算報告。”趙科長說。

新聞鏈接

審計署敦促建立“地方債務(wù)預(yù)算”

        2009年以來，各地債務(wù)風(fēng)險引起了國家審計署的調(diào)查。6月23日，國家審計署發(fā)布  《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。該報告指出，在調(diào)查的18個省市地方債務(wù)中，有7個省、10個市和14個縣本級的債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率超過100%，最高的達(dá)364.77%。

        “部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險。”國家審計署審計長劉家義向全國人大十一屆常委會第十五次會議作報告時說。

        根據(jù)審計署發(fā)布的財政預(yù)算審計報告，18個省市2009年底地方政府性債務(wù)余額達(dá)2.79萬億元。這一數(shù)字產(chǎn)生了激烈的社會反響。為了嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險，在這一報告中，審計署首次敦促地方政府將全部收支納入預(yù)算，并研究建立“債務(wù)預(yù)算”。

        根據(jù)審計署提出的思路，地方政府應(yīng)該把債務(wù)預(yù)算納入財政預(yù)算。而焦作市財政局早在2006年便發(fā)布了市本級債務(wù)預(yù)算報告。“2009年為什么焦作能避免其他城市的債務(wù)風(fēng)險，關(guān)鍵在于焦作形成了一套完整的政府預(yù)算體系，其中特別針對地方債務(wù)單獨進(jìn)行了預(yù)算。”趙科長解釋說。

        那么，在經(jīng)歷財政部2008年的試點以來，“焦作模式”對于地方財政預(yù)算改革將提供哪些借鑒意義？

        財政部財政科學(xué)研究所所長賈康表示，共建財政科研焦作基地是一種嘗試，如果這個基地建好了，會有其他城市進(jìn)行仿效，或者探索更新的形式。他認(rèn)為，焦作財政預(yù)算公開的經(jīng)驗很多，比如地方債務(wù)預(yù)算，在全國地級市目前還沒有其他城市發(fā)布。

        “我認(rèn)為，焦作對公共財政的最新改革，即使在中央財政中也處于起步階段。目前，我國剛公布公共預(yù)算之外的國有資本預(yù)算，而焦作市在復(fù)式預(yù)算有9個基礎(chǔ)預(yù)算，這種做法很值得其他城市學(xué)習(xí)借鑒。”賈康說。

        在希臘爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來，各國政府更加重視地方債務(wù)的潛在風(fēng)險。基于這一緊迫環(huán)境，全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強(qiáng)對記者表示：“現(xiàn)在推動政府預(yù)算公開，一是法律有規(guī)定，二是群眾有要求，三是政府有積極性，現(xiàn)在各方面條件已經(jīng)成熟。”



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