話(huà)題緣起

　　1月9日是中國(guó)簽署 《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）5周年之日。按照5年前的承諾，這也是我國(guó)在室內(nèi)公共場(chǎng)所和室內(nèi)工作場(chǎng)所實(shí)現(xiàn)100%禁煙的最后期限。如今看來(lái)，我們失約了。

　　在1月10日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，衛(wèi)生部新聞發(fā)言人鄧海華坦承：“以往的經(jīng)驗(yàn)表明，一部"國(guó)際法"在我國(guó)要進(jìn)行推廣和實(shí)施，必須有強(qiáng)有力的 "國(guó)內(nèi)法"作為基礎(chǔ)?！倍@一部期待中的"國(guó)內(nèi)法"，至今遙遙無(wú)期。

　　本期，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)NBD）邀請(qǐng)到兩位專(zhuān)家，重點(diǎn)從用經(jīng)濟(jì)手段控?zé)煹慕嵌葋?lái)闡述，為何控?zé)焺?shì)在必行，為何煙草業(yè)將成為夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。

　　“煙草局管控?zé)煛笔歉?/STRONG>

　　NBD：《公約》在中國(guó)生效5年，但您最新發(fā)布的報(bào)告對(duì)于中國(guó)履約的執(zhí)行情況只給出了37.4分的平均分（滿(mǎn)分為100分），原因何在？

　　楊功煥：減少煙草需求和供給是《公約》的核心目標(biāo)，但從《公約》談判開(kāi)始，即2000年后，我國(guó)卷煙產(chǎn)量逐年增加。2009年，我國(guó)的卷煙產(chǎn)量為22901.5億支，銷(xiāo)量達(dá)到22887.5億支，與2000年相比，增長(zhǎng)了近40%，這值得相關(guān)部門(mén)深思。

　　具體來(lái)說(shuō)，有很多方面都與《公約》的要求相距甚遠(yuǎn)。比如，目前我國(guó)還沒(méi)有國(guó)家級(jí)室內(nèi)公共場(chǎng)所和室內(nèi)工作場(chǎng)所禁止吸煙的法律法規(guī)；煙草的廣告、促銷(xiāo)、贊助比比皆是，廣告法遲遲沒(méi)有修訂；卷煙包裝也沒(méi)有按要求起到明顯警示大眾煙草危害的目的等。

　　NBD：我國(guó)控?zé)熋媾R哪些難處？

　　楊功煥：首先，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局和煙草總公司合二為一，作為中國(guó)履約部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的主要成員單位，利用政府公權(quán)力繼續(xù)促進(jìn)煙草的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，這是導(dǎo)致控?zé)熜Ч患训闹饕颉?/P>

　　另一方面，目前控?zé)熃?jīng)費(fèi)和人力方面的缺口都很大。2009年，在國(guó)家層面相當(dāng)于全職從事控?zé)煿ぷ鞯娜藛T數(shù)量只有27人。國(guó)家財(cái)政每年投入控?zé)煿ぷ鞯慕?jīng)費(fèi)大約為2000萬(wàn)元，雖比《公約》生效前有所增加，但依然和需求不相匹配。很多時(shí)候，我們控?zé)煻加匈?lài)于國(guó)際社會(huì)的支持。

　　種煙收益遠(yuǎn)不及種糧

　　NBD：控?zé)煏?huì)影響煙農(nóng)利益嗎？

　　蔣中一：煙農(nóng)的積極性則主要取決于種煙的成本收益率和互競(jìng)作物（如糧食作物）的比較收益。調(diào)查顯示，在不考慮補(bǔ)貼的情況下，大多數(shù)省區(qū)的烤煙成本收益率均為負(fù)值，烤煙生產(chǎn)與糧食生產(chǎn)的成本收益率差距較大。以山東省為例，2007年種煙的成本收益率為-2.24%，而種小麥的成本收益率高達(dá)30.90%。

　　算上生產(chǎn)補(bǔ)貼，烤煙的成本收益率大幅提高，因?yàn)槲覈?guó)烤煙補(bǔ)貼力度高于糧食補(bǔ)貼。但在山東，補(bǔ)貼后的種煙成本收益率依然遠(yuǎn)低于種小麥。

　　煙草業(yè)貢獻(xiàn)已低于成本

　　NBD：長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，煙草業(yè)是否有可持續(xù)性？

　　蔣中一：在烤煙的生產(chǎn)成本中，雇工成本約占9%，加上農(nóng)戶(hù)勞動(dòng)力折價(jià)計(jì)入成本，將占到50%以上。

　　隨著工業(yè)化發(fā)展和勞動(dòng)力價(jià)格上漲，農(nóng)村勞動(dòng)力一定會(huì)投向收益更高的行業(yè)。作為勞動(dòng)投入密集型的產(chǎn)業(yè)，烤煙生產(chǎn)將直接受到勞動(dòng)力轉(zhuǎn)出的沖擊。

　　而且，烤煙生產(chǎn)不僅面臨著較高的投入，還具有較大的自然風(fēng)險(xiǎn)，全國(guó)烤煙生產(chǎn)面積多年來(lái)一直在平緩減少。

　　楊功煥：不少人認(rèn)為，煙草業(yè)對(duì)稅收作了很大貢獻(xiàn)，但調(diào)查顯示，從1999年起，我國(guó)煙草業(yè)所做的社會(huì)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)（含就業(yè)貢獻(xiàn)）開(kāi)始低于其所導(dǎo)致的總社會(huì)成本。比如2005年，煙草業(yè)上交的利稅總額為2400億元，但吸煙造成的直接和間接成本高達(dá)2526億元。到了2010年，這一趨勢(shì)愈發(fā)明顯。

　　我的建議是，在現(xiàn)有的專(zhuān)賣(mài)體制下，對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、投資、產(chǎn)量指標(biāo)等進(jìn)行嚴(yán)格控制，鼓勵(lì)煙草行業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)和多元化經(jīng)營(yíng)；采用非價(jià)格政策、補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)產(chǎn)政策、貿(mào)易政策等多種政策工具及組合，組織和資助煙民轉(zhuǎn)向替代性作物種植，或進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，或進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)。

　　建議撤煙葉稅、提煙草稅

　　NBD：由種煙的負(fù)效益性決定，煙農(nóng)維持生產(chǎn)需要依賴(lài)于煙草企業(yè)的大力投入，對(duì)于控制烤煙生產(chǎn)，有什么好的建議嗎？

　　蔣中一：在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，煙葉稅作為地方稅種被保留，以?xún)r(jià)內(nèi)稅方式計(jì)征，而煙葉稅對(duì)主產(chǎn)區(qū)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入中的分量很重，并和煙草建設(shè)投入和當(dāng)?shù)卣闹С置芮邢嚓P(guān)。

　　比如2008年，湖南桂陽(yáng)縣的煙葉稅收入占財(cái)政收入的25.25%，每畝煙田建設(shè)投入超過(guò)500元，縣政府和各鄉(xiāng)政府都設(shè)有煙辦，由縣長(zhǎng)兼任主任。相反，曾是我國(guó)烤煙三大產(chǎn)區(qū)之一的山東青州市由于近年來(lái)轉(zhuǎn)向工業(yè)化發(fā)展，對(duì)煙田建設(shè)幾乎沒(méi)有投入，2008年煙葉稅收入幾乎為零。

　　因此，我建議取消煙葉稅，由上級(jí)財(cái)政對(duì)主產(chǎn)區(qū)的稅收損失給予補(bǔ)貼，并切斷縣、鄉(xiāng)政府和煙草公司的利益紐帶。

　　NBD：采用經(jīng)濟(jì)手段抑制煙草消費(fèi)被公認(rèn)為是最有力的方式之一，具體有哪些措施可以執(zhí)行？

　　楊功煥：目前，我國(guó)煙草消費(fèi)稅為36%~56%，而國(guó)際上煙草的稅率在70%左右。我建議逐步提高煙草消費(fèi)稅率，建立“價(jià)稅聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。

　　結(jié)束語(yǔ)：

　　“十一五”期間的“控?zé)煛币褧焊媸。?span alt='http://news.hexun.com/2010/5yearplan/index.html' target='_blank'>十二五”的步子則剛剛邁開(kāi)。雖然在近日召開(kāi)的全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議上，國(guó)家衛(wèi)生部仍未將“控?zé)煛眱勺种苯訉?xiě)入“十二五”衛(wèi)生發(fā)展的總體目標(biāo)，但我們也看到，北京等地方政府已明確提出“十二五”的控?zé)熡?jì)劃。作為全球最大的煙草生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，中國(guó)控?zé)煹某晒褪鞘澜缈責(zé)煹某晒Α?/P>

　　對(duì)話(huà)嘉賓

　　楊功煥 中國(guó)疾病預(yù)防控制中心副主任

　　蔣中一 農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心研究員