每經(jīng)記者  李澤民  發(fā)自河北唐山

 

編者按

 

    “飛地經(jīng)濟(jì)”這種區(qū)域間合作的新型經(jīng)濟(jì)模式，如今在各地日漸勃興。日前，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者趕赴曹妃甸，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查當(dāng)?shù)?ldquo;飛地經(jīng)濟(jì)”的進(jìn)展情況及存在的問題。據(jù)記者調(diào)查，目前在曹妃甸形成的“飛地”還沒有產(chǎn)出效益，對(duì)于具體的效益分成，還沒有可堪陳述的樣本。正是國(guó)家對(duì)土地的持續(xù)收緊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源局限形成矛盾，尋求“飛地”成為必然。專家認(rèn)為，“飛出地”與“飛入地”雙方存在的利益障礙，是“飛地經(jīng)濟(jì)”的一大難題。

　　沿唐曹高速一路向前，兩旁是正在形成的土地雛形，這是未來(lái)“飛地”的落腳處?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者獲悉，河北省計(jì)劃在曹妃甸劃出50平方公里的土地，作為內(nèi)蒙古新建臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)用地。

 

    《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，圍起來(lái)的堤壩、泛著波紋的海水，一格一格向海中延伸而去；空曠渺遠(yuǎn)的天際下，重型機(jī)械轟鳴，似乎無(wú)休無(wú)止。這些“格子”將被填灌沙石，形成土地。這里曾是渤海灣旁一個(gè)不足4平方公里的帶狀沙島，如今“長(zhǎng)”成近200平方公里的“工業(yè)寶地”。

    4月11日，記者在曹妃甸采訪了解到，在方興未艾的“飛地經(jīng)濟(jì)”浪潮中，曹妃甸因其“向海要地”的便捷，成為各方垂青之處。這個(gè)地方已經(jīng)借助飛地經(jīng)濟(jì)模式，為包括承德、秦皇島等地在內(nèi)的市縣區(qū)布局著飛地產(chǎn)業(yè)區(qū)，作為新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”。

    曹妃甸工業(yè)區(qū)管委會(huì)一位工作人員在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”更多還處于概念層面，“飛入地”尚在做基礎(chǔ)工作。但陸續(xù)填海形成的優(yōu)勢(shì)土地資源，仍以巨大的磁力，吸引著外來(lái)資本、項(xiàng)目源源進(jìn)入。

尚無(wú)企業(yè)“飛”入“飛地”

 

    穿行在熱火的建筑場(chǎng)地，不時(shí)看見“世界重化工基地”之類的大型招牌矗立路邊。

    “這是一處讓人震撼的地方。”曹妃甸南堡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的工作人員說。這里被稱為“北方未來(lái)的深圳”。事實(shí)上，如同30年前那個(gè)南方的小漁村一樣，曹妃甸已不再是那個(gè)離岸18公里的古老沙島。

    曹妃甸“飛地經(jīng)濟(jì)”的先行先試，始于2009年。當(dāng)年，承德和秦皇島兩市的臨港工業(yè)園分別在曹妃甸揭牌成立，兩塊“飛地”共占地40平方公里。

    據(jù)公開資料顯示，在土地供給方式上，由唐山市墊資負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償，然后以成本價(jià)交由秦皇島臨港工業(yè)園管理辦公室進(jìn)行開發(fā)，土地出讓金全部歸該管理辦公室所有。

    在財(cái)政稅收方面，進(jìn)入秦皇島臨港工業(yè)園區(qū)的企業(yè)從建成投產(chǎn)取得收入之日起，5年內(nèi)企業(yè)上繳稅收形成的地方財(cái)政收入歸秦皇島臨港工業(yè)園區(qū)所有。而5年后稅收增長(zhǎng)部分形成的地方財(cái)政收入  （以前5年平均值為基數(shù)），由秦皇島臨港工業(yè)園與曹妃甸新區(qū)按6∶4比例分成。

    曹妃甸工業(yè)區(qū)管委會(huì)綜合處科員才立奎告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，從2009年至今兩年時(shí)間里，沒有企業(yè)進(jìn)駐臨港工業(yè)園區(qū)，現(xiàn)在還在做填海等基礎(chǔ)設(shè)施工作。

    作為環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，曹妃甸的“飛地經(jīng)濟(jì)”在2011年由于內(nèi)蒙古自治區(qū)的加入，增色不少。

    資料顯示，3月28日，內(nèi)蒙古自治區(qū)與河北省簽署了兩省區(qū)“關(guān)于建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)園和港口項(xiàng)目合作協(xié)議”。

    根據(jù)協(xié)議，合作項(xiàng)目由內(nèi)蒙古投資，河北省將在曹妃甸為內(nèi)蒙古分期提供50平方公里土地，其中包括在曹妃甸劃轉(zhuǎn)40平方公里土地建設(shè)港口產(chǎn)業(yè)區(qū)，在樂亭新區(qū)劃轉(zhuǎn)10平方公里土地建設(shè)化工產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

    此外，河北省還將為內(nèi)蒙古在曹妃甸規(guī)劃液體化工、煤炭、礦石、集裝箱、通用碼頭等5個(gè)功能性碼頭。

    記者實(shí)地調(diào)查了解到，劃轉(zhuǎn)的40平方公里土地位于曹妃甸南堡經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)，4月12日，該區(qū)管委會(huì)主任的秘書向記者表示，內(nèi)蒙古的這項(xiàng)“飛地經(jīng)濟(jì)”項(xiàng)目還處在省級(jí)部門接觸的層面，具體實(shí)施還未展開。

高熱的“填海造地”

 

    曹妃甸最有吸引力之處是，這里有著填海造陸形成的優(yōu)勢(shì)土地資源，“在不占用耕地的情況下可以提供大量土地”，曹妃甸管委會(huì)負(fù)責(zé)人提供給記者的資料中稱。

    據(jù)稱，曹妃甸目前是國(guó)內(nèi)最大的填海造陸所在地，據(jù)河北省省長(zhǎng)陳全國(guó)2010年的介紹，曹妃甸的填海造陸已經(jīng)完成170多平方公里。澳門面積約20平方公里，目前已“填”出8個(gè)澳門的面積。據(jù)規(guī)劃，曹妃甸工業(yè)區(qū)最終目標(biāo)是達(dá)到380平方公里，其中陸地310平方公里，水域70平方公里。也就是說，曹妃甸要填出18個(gè)澳門的面積。

    2009年，國(guó)家海洋局北海分局副局長(zhǎng)劉心成稱，渤海周邊向海要地的情況非常嚴(yán)重，查處的案子中大部分是違法填海造陸。當(dāng)年查處的違法造陸僅曹妃甸就有10多起。

    北京大學(xué)教授汪勁此前對(duì)全國(guó)填海造陸情況做過調(diào)研，他稱，按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》的規(guī)定，造地50公頃需國(guó)家批準(zhǔn)，但是各地一造就是上百上千公頃。

    為規(guī)避法律約束，沿海當(dāng)?shù)夭扇〉霓k法是“化零為整”，即先進(jìn)行圍海造堤，形成一個(gè)一個(gè)“格子”，每個(gè)“格子”面積不超過50公頃，圈起來(lái)以后再填平，最后形成整體。曹妃甸的填海造陸亦如是。

    曹妃甸新區(qū)黨政辦公室主任王會(huì)良曾撰文指出，“飛地”政策將有效地破解縣（市）區(qū)開發(fā)建設(shè)的土地瓶頸。

    近年來(lái)，國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)。“2010年，唐山市土地需求22.5萬(wàn)畝，其中農(nóng)用地14萬(wàn)畝，未利用地8.5萬(wàn)畝，項(xiàng)目建設(shè)用地異常緊張，土地制約已成為項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。”

    王會(huì)良認(rèn)為，曹妃甸縣（市）區(qū)臨港產(chǎn)業(yè)園座落在南堡浩瀚的鹽灘，屬于建設(shè)用地，不受用地指標(biāo)的限制，每個(gè)縣（市）區(qū)在這里都擁有10平方公里左右的永久“飛地”。

    曹妃甸工業(yè)區(qū)提供的材料稱，“曹妃甸島后方灘涂廣闊，淺灘、荒灘面積達(dá)1000多平方公里，且不占耕地，不需要移民和拆遷等。”

    有此先天優(yōu)勢(shì)，該工業(yè)區(qū)能為臨港產(chǎn)業(yè)和城市的發(fā)展提供充足的用地，有效突破用地瓶頸，因此，曹妃甸對(duì)于“飛地經(jīng)濟(jì)”的踐行，樂此不疲。

“飛地”的合作模式

 

    按照曹妃甸工業(yè)區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任薛渤珣的說法，工業(yè)區(qū)實(shí)行飛地政策后，“飛出地”自主布局發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，所得效益進(jìn)行分成或全部歸土地使用企業(yè)所在地財(cái)政所有。

    《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者調(diào)查了解到，在利潤(rùn)分配上，初步建立合理的稅收共享機(jī)制，按照異地搬遷企業(yè)和增產(chǎn)擴(kuò)能企業(yè)分比例和基數(shù)相結(jié)合的辦法，或在5年內(nèi)實(shí)行比例法，對(duì)上述兩類企業(yè)，由曹妃甸與原區(qū)縣進(jìn)行利潤(rùn)分成。曹妃甸則可借此發(fā)展臨港物流和餐飲、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。

    據(jù)記者調(diào)查，目前在曹妃甸形成的“飛地”還沒有產(chǎn)出效益，對(duì)于具體的效益分成，還沒有可堪陳述的樣本。

    公開資料稱，實(shí)施“飛地”戰(zhàn)略，目的就是充分利用曹妃甸港口的地理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)沿海城市與內(nèi)陸城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。河北省11個(gè)設(shè)立開發(fā)區(qū)的城市中有8個(gè)為內(nèi)陸城市，過去沿海城市的各種開發(fā)建設(shè)，這些內(nèi)陸城市都無(wú)從參與。通過“飛地經(jīng)濟(jì)”戰(zhàn)略，內(nèi)陸城市擁有了一個(gè)“出海口”，一個(gè)發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)的基地和一塊直接與海洋對(duì)話的平臺(tái)。

    對(duì)于“飛地”的組織架構(gòu)及運(yùn)作，一位曾在曹妃甸工業(yè)區(qū)管委會(huì)工作過的工作人員向  《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，曹妃甸將采取  “管委會(huì)+公司”的模式，由“飛出地”建立曹妃甸項(xiàng)目管委會(huì)，下設(shè)招商、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門。

    開發(fā)模式上，曹妃甸項(xiàng)目管委會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)劃管理及指導(dǎo)協(xié)調(diào)，主要對(duì)城市建設(shè)、管理機(jī)制、項(xiàng)目引進(jìn)等重大體制提出協(xié)調(diào)解決方案，而投資、融資、開發(fā)、建設(shè)等過程充分采用政府管控下的投資建設(shè)公司進(jìn)行。

    為克服“飛地經(jīng)濟(jì)”帶來(lái)的兩地政府合作的制度性障礙，曹妃甸飛地經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)結(jié)合實(shí)際情況，實(shí)行屬地管理和異地管理兩種方式。

    另外，為消除兩地的溝通障礙，由飛入地城市和飛出地城市專門成立飛地領(lǐng)導(dǎo)小組，建立包含發(fā)改、規(guī)劃等有關(guān)部門的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，定期研究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目合作事宜等。

    5月3日《人民日?qǐng)?bào)·海外版》發(fā)表了名為《齊天樂·曹妃甸放歌》的詞。“海疆福地曹妃甸，明珠焰光璀璨。造地吹沙，深洋筑港……”身處巨大工業(yè)場(chǎng)的曹妃甸，街頭看不到飯店，也沒有旅館，停在路邊的面包車上寫著大大的“盒飯”字樣，小販們?cè)陲w揚(yáng)的塵土中，起勁叫賣。

專家觀點(diǎn)

 

土地資源吃緊飛地經(jīng)濟(jì)需“退燒”

 

每經(jīng)記者  李澤民  發(fā)自北京

 

　　　　  在土地資源的掣肘下，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式在全國(guó)各地被效仿，一塊塊“飛地”接踵而來(lái)。

 

    原先相互獨(dú)立的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的區(qū)域，憑借一塊“飛地”聯(lián)姻，寄望結(jié)出“互惠經(jīng)濟(jì)”的果實(shí)，這一模式在“十二五”開局之年熱度不減。山東、湖北、廣東、江蘇、河北及內(nèi)陸的陜西、四川等地，“飛地”頻頻現(xiàn)身。

    5月2日，中國(guó)社科院研究員、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉維新接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說，從“全國(guó)一盤棋”的角度而言，“飛地經(jīng)濟(jì)”這種現(xiàn)象對(duì)土地的全面管理、發(fā)展和協(xié)調(diào)非常不利。

    即便有不利之處，即便在“飛出地”和“飛入地”之間尚存著一系列沒有厘清的制度、觀念、利益等障礙，“飛地經(jīng)濟(jì)”的“魅影”依舊在各地閃現(xiàn)。

“飛地經(jīng)濟(jì)”遍地開花

 

    用地指標(biāo)越來(lái)越緊，用工成本越來(lái)越高，環(huán)境容量越來(lái)越小等，遭遇多方面壓力“夾擊”的東南沿海傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，開始  “走為上”，尋找“飛地”，以求再次實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛。

    山東文登目前有30多個(gè)項(xiàng)目通過該模式引入到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)，以形成新的產(chǎn)業(yè)集群。在湖南長(zhǎng)沙，其“十二五”工業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出，要鼓勵(lì)并協(xié)助優(yōu)勢(shì)與特色產(chǎn)業(yè)在外建立生產(chǎn)基地，形成“飛地經(jīng)濟(jì)”，促進(jìn)本土發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)。

    工業(yè)總量與資源稟賦不對(duì)稱的情況下，湖北?？怠V東順德、四川德陽(yáng)、遼寧錦州等地，“飛地經(jīng)濟(jì)”遍地開花。

    今年2月，安徽省出臺(tái)《關(guān)于建立利益分享機(jī)制推進(jìn)園區(qū)合作共建的初步設(shè)想》，計(jì)劃圍繞“飛地經(jīng)濟(jì)”，在皖江示范區(qū)推進(jìn)與長(zhǎng)三角合作共建園區(qū)。該設(shè)想是，由安徽省將“凈地”交給上海、江蘇、浙江政府，由其組織開展建設(shè)與管理，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，封閉運(yùn)作。

地根收緊倒逼“飛地”？

 

    在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，土地要素是目前“飛地經(jīng)濟(jì)”不斷勃興的推動(dòng)力。

    據(jù)國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史介紹，“十二五”各地發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，城市化速度不斷提升，國(guó)土管理工作面臨如何既保障發(fā)展又保護(hù)資源的兩難。因此，國(guó)土資源部將繼續(xù)推進(jìn)審批制度改革；規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革；深化國(guó)土資源有償使用制度改革等等。

    正是國(guó)家對(duì)于“地根”的持續(xù)收緊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源局限形成矛盾，尋求“飛地”成為必然。

    中國(guó)社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐逢賢向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，“飛地經(jīng)濟(jì)”確有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)約運(yùn)輸成本等好處。

    但是，徐逢賢認(rèn)為，如果兩個(gè)區(qū)域之間沒有在政府層面達(dá)成協(xié)議，將出現(xiàn)很多問題，譬如土地、資源及利益分成糾紛等。

    中國(guó)社科院研究員、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉維新也告訴記者，“飛地經(jīng)濟(jì)”早些年前在江浙一帶就有出現(xiàn)，通俗來(lái)說就是“某地土地資源很緊，到其他地方搞土地的做法”。

    他說，現(xiàn)在土地資源消減非常之快，尤其是在東南沿海部分地區(qū)，占地現(xiàn)象非常嚴(yán)重，綜合多種原因考慮，搞“飛地經(jīng)濟(jì)”不當(dāng)。

    劉維新指出，中國(guó)的土地紅線已經(jīng)突破，在城市化過程中，又過度房地產(chǎn)化，大量土地資源消失，因此必須要對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行“退燒”。

諸多障礙亟須厘清

 

    一方有地，一方有錢，看起來(lái)這種合作水到渠成。然而，橫亙?cè)?ldquo;飛地經(jīng)濟(jì)”兩方之間的，還有許多障礙亟待時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。之前已有專家指出，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式有助于建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新平臺(tái)，但需謹(jǐn)防將高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出來(lái)。

    國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員黃征學(xué)認(rèn)為，飛地經(jīng)濟(jì)模式是探尋跨區(qū)域發(fā)展的良方之一，從未來(lái)發(fā)展來(lái)看，不得不面對(duì)的是轉(zhuǎn)移過程中的環(huán)境保護(hù)問題。

    黃征學(xué)指出，對(duì)落地項(xiàng)目的管理也是東部與中西部發(fā)展所面臨的共同問題，在人才、理念以及市場(chǎng)層面都需要雙方共同協(xié)調(diào)。

    目前，已形成的飛地經(jīng)濟(jì)模式主要有三類：飛出地投資性、飛入地投資性和兩地共投性。但這些模式，無(wú)一例外都將面臨兩區(qū)域間制度、利益、市場(chǎng)等多方面的考量。

    西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生導(dǎo)師趙曦指出，土地制度上，如對(duì)于飛出地企業(yè)，飛入地政府可能會(huì)提供一些較大優(yōu)惠，但對(duì)于本地企業(yè)，這就意味著不公平。在管理制度上，對(duì)“飛地”內(nèi)的企業(yè)如何管理，究竟是我管、他管還是共管？目前還沒有找到一種科學(xué)規(guī)范的管理模式。

    同時(shí)，趙曦認(rèn)為，“飛地經(jīng)濟(jì)”存在結(jié)構(gòu)障礙。“飛地經(jīng)濟(jì)”很難融入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)循環(huán)，也難與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)。如果飛入地低下的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和飛出地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以協(xié)調(diào)，將導(dǎo)致“飛地”與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)分離發(fā)展。

    在趙曦看來(lái)，尤其重要的是雙方面臨的利益障礙，這是“飛地經(jīng)濟(jì)”的一大難題，在“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展過程中始終存在利益沖突與利益矛盾。

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