2010年證券行政處罰案件基本概況

我國(guó)證券行政處罰實(shí)行的是“查審分離體制”，中國(guó)證監(jiān)會(huì)稽查部門和地方派出機(jī)構(gòu)立案的案件在調(diào)查終結(jié)后集中于行政處罰委進(jìn)行審理（經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2010年10月26日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)行政處罰試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。2011年5月16日，廣東證監(jiān)局做出了首例行政處罰決定）。根據(jù)行政處罰委或派出機(jī)構(gòu)的審理，中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)處罰對(duì)象采取兩類制裁：一是做出《行政處罰決定書》；二是做出《市場(chǎng)禁入決定書》。本報(bào)告的研究對(duì)象包括上述兩類決定書。

一、證券行政處罰總體情況

2010年，行政處罰委共收案件107件，審結(jié)67件。該年度，經(jīng)過行政處罰委審理，中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出53項(xiàng)行政處罰決定書及16項(xiàng)市場(chǎng)禁入決定書，共有上市公司24家、會(huì)計(jì)師事務(wù)所3家、期貨公司2家、其他機(jī)構(gòu)7家受到處罰，其中2家機(jī)構(gòu)證券投資咨詢業(yè)務(wù)許可被撤銷，1家機(jī)構(gòu)期貨經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)許可被吊銷，沒收法人違法所得總計(jì)4669.951734萬(wàn)元、港幣854.474497萬(wàn)元，對(duì)法人罰款總計(jì)3785.246381萬(wàn)元；48名自然人被市場(chǎng)禁入（永久性禁入8人、十年禁入9人、七年禁入2人、五年禁入16人、三年禁入13人），3人證券從業(yè)資格被吊銷，53人被警告，證監(jiān)會(huì)對(duì)197名自然人給予罰款合計(jì)1721.624398萬(wàn)元，沒收違法所得共計(jì)96.573167萬(wàn)元。

表1：2007-2010年證券行政處罰總體概括表

二、案件處理類型分布

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2010年，行政處罰委審結(jié)的67件案件中，有16件處罰并市場(chǎng)禁入結(jié)案（占比23.88%），34件單處罰結(jié)案（占比50.75%），1件單處市場(chǎng)禁入結(jié)案（占比1.49%），13件不予處罰結(jié)案（占比19.40%），3件移送結(jié)案（占比4.48%，另有1件為部分移送，部分行政處罰）。

在處理類型中，行政處罰（狹義）是主要的類型。在2006年《證券市場(chǎng)禁入規(guī)定》頒布實(shí)施之后，市場(chǎng)禁入在行政處罰中的作用日益凸顯。2010年，市場(chǎng)禁入案件、處罰并市場(chǎng)禁入案件合計(jì)占比達(dá)到25.37%。

三、案件行政處罰類型分布

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定及我國(guó)的證券行政處罰實(shí)踐，我們對(duì)證券行政處罰具體類型的分布做了專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，常見的行政處罰類型包括罰款、警告、沒收違法所得、責(zé)令改正、吊銷資格、責(zé)令關(guān)閉。在2010年所有處罰案件中，使用頻率最高的行政處罰類型是罰款、警告和沒收違法所得，分別占全部處罰類型的46.26%、33.33%和10.88%，比例與2007-2009年數(shù)據(jù)近似。53項(xiàng)行政處罰決定書中有48項(xiàng)行政處罰決定書采取了罰款措施，35項(xiàng)行政處罰決定書采取了警告措施，16項(xiàng)行政處罰決定書采取了沒收違法所得措施，這反映了上述三類行政處罰類型對(duì)于證券違法案件的普遍適用性。

四、處罰對(duì)象數(shù)與處罰金額年度比較

2010年，證券行政處罰對(duì)象數(shù)為276個(gè)，處罰金額為5861.57萬(wàn)元。與2007年、2008年、2009年相比，處罰對(duì)象數(shù)未有明顯變化；在處罰金額上，與2007年、2009年以及扣除汪建中案處罰金額的2008年相比，有較大增長(zhǎng)。

五、年度收案結(jié)案比率比較

2010年，證券行政處罰案件當(dāng)年的案件審結(jié)比率為62.62%，較2009年有所減少，這與2010年收案數(shù)上升，案件審理人員編制未有增加，監(jiān)管資源相對(duì)有限有關(guān)。

2010年證券行政處罰案件專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)情況

一、違法行為專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)顯示，近年來被查處的證券市場(chǎng)違法行為的主要類型為信息披露類違法（包括信息披露違規(guī)、虛假陳述）、機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)或交易、市場(chǎng)操縱、內(nèi)幕交易和非法證券經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。從2010年的數(shù)據(jù)來看，信息披露類違法行為是證券違法行為最主要類型，占全部案件的50%，與2007-2009年間數(shù)據(jù)相似；其次是機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)或交易行為（占比20.31%）。

2010年一個(gè)重要特點(diǎn)是，查處的內(nèi)幕交易案件數(shù)量顯著上升，占比16.53%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2007-2009年間的5.35%均值。2010年行政處罰委共審結(jié)內(nèi)幕交易案件14件，分別是2008年（3件）、2009年（6件）的4.6倍和2.3倍。除此之外，2010年另有13件內(nèi)幕交易案件由證監(jiān)會(huì)稽查部門依法直接移交公安機(jī)關(guān)。

在違法行為的具體表現(xiàn)上，在機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)或交易行為中，機(jī)構(gòu)投資者利用他人賬戶行為有明顯增長(zhǎng)。2010年機(jī)構(gòu)投資者因利用他人賬戶受到處罰的案件共10件。此外，2010年有兩件基金公司從業(yè)人員因損害基金持有人利益利用職務(wù)便利獲取非公開基金投資與推薦信息，先于管理基金買入或賣出相關(guān)個(gè)股的行為（即俗稱“老鼠倉(cāng)”行為）而受到行政處罰的案件，另有一件移送公安機(jī)關(guān)。

二、違法主體類型分布

我們將違法主體類型分為上市公司及高管（董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員）、上市公司股東、證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)（含證券公司、基金管理公司、期貨公司等）及從業(yè)人員、中介機(jī)構(gòu)（含律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等）及從業(yè)人員、其他機(jī)構(gòu)及人員。2010年數(shù)據(jù)表明，共有16家上市公司及159名上市公司高管在24件案件中受到行政處罰，8名上市公司股東在5件案件中受到行政處罰，2家證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及32名從業(yè)人員在2件案件中受到行政處罰，5家中介機(jī)構(gòu)及19名從業(yè)人員在4件案件中受到行政處罰，分別占比63.41%、2.90%、12.32%、8.70%。上市公司及高管是被處罰主體類型的主流。

上述數(shù)據(jù)說明，我國(guó)因證券違法被處罰的主體類別較為集中，以上市公司、高管及股東為主，證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)占相當(dāng)比重。這一現(xiàn)象與2007-2009年間數(shù)據(jù)近似。

三、處罰金額分布情況

我們將處罰金額分0-10萬(wàn)、10-50萬(wàn)、50-100萬(wàn)、100-500萬(wàn)、500萬(wàn)以上五個(gè)區(qū)間。2010年數(shù)據(jù)表明，處罰金額在10-50萬(wàn)區(qū)間的案件最多，為16件，占比34.04%。

2007-2009年數(shù)據(jù)說明，我國(guó)證券市場(chǎng)行政處罰金額集中在10-100萬(wàn)的區(qū)間之內(nèi)，罰款在0-10萬(wàn)間的小案件不多，超過500萬(wàn)罰款的大案較少。這一現(xiàn)象在2010年未發(fā)生變化。造成這一現(xiàn)象的主要原因，一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)犯罪追訴機(jī)制。依照最高人民檢察院與公安部的規(guī)定，涉案金額超過一定標(biāo)準(zhǔn)的案件在稽查階段就直接移交公安部門處理；二是由于我國(guó)《證券法》對(duì)上市公司信息披露違法等行為規(guī)定的罰款金額大多為60萬(wàn)元人民幣以下。

2010年各國(guó)（地區(qū)）證券行政處罰情況的比較分析

一、美國(guó)

截至2010年底，美國(guó)證監(jiān)會(huì)（SEC）共有雇員3748人，財(cái)政預(yù)算當(dāng)年為15.71億美元。根據(jù)SEC公布的數(shù)據(jù)，在2009-2010財(cái)年，美國(guó)證券監(jiān)管的罰沒收入達(dá)到了28.5億美元，其中沒收違法所得18.2億美元，罰款（含法院民事罰款）10.3億美元。該財(cái)年SEC共對(duì)71名個(gè)人實(shí)行市場(chǎng)禁入，案件調(diào)查終結(jié)比率為37.47%，司法部提起證券刑事訴訟139起。

在SEC所查處的各種違法案件類型中，信息披露違法案件占據(jù)首位，此外，內(nèi)幕交易以及市場(chǎng)操縱也占有相當(dāng)比重。2009-2010財(cái)年SEC共處理內(nèi)幕交易案件53件，處理市場(chǎng)操控案件34件，兩種類型案件合計(jì)占2010財(cái)年總處理案件比例為12.99%。

二、英國(guó)

截至2010年底，英國(guó)金融服務(wù)局（FSA）共有雇員3300人，財(cái)政預(yù)算7.47685億美元。

2010-2011財(cái)年FSA共展開調(diào)查案件（不包括TCT案件）258件，審結(jié)103件，結(jié)案比率為39.92%。FSA移交給金融服務(wù)和市場(chǎng)審裁處32件案件，審裁處審結(jié)8件，駁回起訴4件，撤訴14件。上述32件案件中，市場(chǎng)濫用案件（主要為內(nèi)幕交易和市場(chǎng)操縱案件）為7件，審裁處審結(jié)3件，撤訴3件。

2010-2011財(cái)年FSA對(duì)71人實(shí)施市場(chǎng)禁入，與之前的年度相比，受市場(chǎng)禁入人數(shù)上有明顯的增加。在罰金方面，自2008年以來，F(xiàn)SA對(duì)違法違規(guī)者的處罰金額逐年增多，其中2008-2009財(cái)年的處罰金額為2734萬(wàn)英鎊，而2010-2011財(cái)年的處罰金額躍升至驚人的9850萬(wàn)英鎊（16080.125萬(wàn)美元），創(chuàng)下迄今為止的最高紀(jì)錄。造成2010-2011財(cái)年罰款金額急劇增加的重要原因在于FSA在該年度內(nèi)對(duì)JP摩根處以高達(dá)3330萬(wàn)英鎊的高額罰款以及對(duì)Simon Eagle 個(gè)人處以高達(dá)280萬(wàn)英鎊的罰款。

三、中國(guó)香港

截至2010年底，香港證監(jiān)會(huì)共有雇員544人，財(cái)政支出約1億美元。在2010-2011財(cái)年中，香港證監(jiān)會(huì)共展開調(diào)查案件262件，完成調(diào)查宗數(shù)251件；通過紀(jì)律處分程序處罰對(duì)象數(shù)為49個(gè)，罰金1462.88萬(wàn)港幣。刑事犯罪方面，該財(cái)年，香港證監(jiān)會(huì)成功檢控55件，不成功檢控1件，在刑事程序中被起訴人士為58人，提出的刑事控罪為361項(xiàng)，其中，涉嫌市場(chǎng)操縱和內(nèi)幕交易行為被起訴的人士為9人，涉嫌市場(chǎng)操縱和內(nèi)幕交易行為被的刑事控罪76項(xiàng)，分別占到15.51%和21.05%。

四、德國(guó)

截至2009年末，德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管委員會(huì)（BaFin）共有雇員1829人，財(cái)政預(yù)算1.533億歐元。

根據(jù)最近的2009財(cái)年數(shù)據(jù)，BaFin在該財(cái)年共針對(duì)內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱、上市公司信息披露、董事交易、投票權(quán)問題立案441件，結(jié)案392件。其中內(nèi)幕交易案件新發(fā)起調(diào)查30件，終止調(diào)查37件，提交檢察官辦公室28件。

五、法國(guó)

截至2009財(cái)年底，法國(guó)金融市場(chǎng)管理局（AMF）雇員為383人，共支出0.6717億歐元。該財(cái)年，AMF案件調(diào)查終結(jié)比率為77%，其處罰委員會(huì)新收案件76件，共作出制裁39件。

六、印度

截至2009年底，印度證券與交易委員會(huì)（SEBI）共有雇員607人。2009-2010財(cái)年，SEBI發(fā)起調(diào)查71件，審結(jié)74件；該財(cái)年中，SEBI提出刑事控訴30件，被控訴人士109人。在案件類型中，市場(chǎng)操縱占比最高，其次是內(nèi)幕交易案件。該財(cái)年，新發(fā)起調(diào)查的內(nèi)幕交易案件為24件，占全部案件比16.25%，審結(jié)的內(nèi)幕交易案件為22件，占全部案件比14%。

七、各國(guó)（地區(qū)）與我國(guó)證券執(zhí)法數(shù)據(jù)初步比較

1. 證券執(zhí)法資源的比較

我們利用哈佛法學(xué)院豪威爾·杰克遜（Howell E. Jackson）教授的研究方法，以證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算與一國(guó)GDP的比例、人員規(guī)模與一國(guó)人口的比例為變量，對(duì)美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、中國(guó)香港、印度以及我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法強(qiáng)度與效果進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)，各國(guó)（地區(qū)）證券行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)每百萬(wàn)人口所配置監(jiān)管人員規(guī)模平均值是28.66人；每十億美元GDP所配置的財(cái)政預(yù)算規(guī)模平均值為167796.8美元。各國(guó)（地區(qū)）具體數(shù)據(jù)見下表。

表2：各國(guó)（地區(qū)）GDP、人口、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)財(cái)政預(yù)算與人員規(guī)模表

以證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算與一國(guó)GDP的比例、人員規(guī)模與一國(guó)人口的比例兩個(gè)變量考察，我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)無論是財(cái)政預(yù)算還是人員規(guī)模均低于上述國(guó)家和地區(qū)，甚至低于全球平均值。

2. 行政處罰罰款金額比較

從2010年各國(guó)（地區(qū)）證券行政處罰金額上看，美國(guó)最高。2009-2010財(cái)年，美國(guó)證券監(jiān)管的罰沒收入達(dá)到了1892685萬(wàn)人民幣，其中沒收違法所得1208662萬(wàn)人民幣，罰款（含法院民事罰款）684023萬(wàn)人民幣。英國(guó)次之，2010-2011財(cái)年FSA對(duì)違法違規(guī)者的處罰金額為104183.45萬(wàn)人民幣。2010年度，我國(guó)證券行政處罰罰款金額為5861萬(wàn)人民幣左右（刑事罰金為105679.30104萬(wàn)元，合計(jì)為111540.30104萬(wàn)元）。中國(guó)香港地區(qū)在2010-2011財(cái)年證券行政處罰罰金為1234.67072萬(wàn)人民幣（與2007-2009財(cái)年間的1552.66萬(wàn)人民幣相近）。

平均到個(gè)案的罰款金額，英國(guó)最高，為1011.49萬(wàn)人民幣；美國(guó)第二，為701.56萬(wàn)人民幣；第三是中國(guó)，為87.48萬(wàn)人民幣（加上刑事罰金合計(jì)為1664.78萬(wàn)人民幣）；中國(guó)香港地區(qū)平均個(gè)案的處罰金額為4.92萬(wàn)人民幣。

3. 被市場(chǎng)禁入人數(shù)比較

市場(chǎng)禁入是許多國(guó)家針對(duì)證券違法違規(guī)個(gè)人的一種典型處罰措施。美國(guó)在2009-2010財(cái)年、英國(guó)在2010-2011財(cái)年各對(duì)71人施以市場(chǎng)禁入措施，數(shù)量最高。中國(guó)香港在2010-2011財(cái)年對(duì)49人實(shí)施了市場(chǎng)禁入措施，我國(guó)在2010年度對(duì)48人施以市場(chǎng)禁入措施。

內(nèi)幕交易案件查處情況變化及特征

內(nèi)幕交易是各國(guó)證券市場(chǎng)面臨的共性難題。我國(guó)證券市場(chǎng)成立以來，從1993年查處的“延中實(shí)業(yè)”股票內(nèi)幕交易案，到2010年底查處的“ST興業(yè)”股票內(nèi)幕交易案，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)共查處約40件起內(nèi)幕交易案件（司法機(jī)關(guān)查處7件），其中有29件是近三年查處的。2010年中國(guó)證監(jiān)會(huì)和司法機(jī)關(guān)共對(duì)13件內(nèi)幕交易案件作出處罰或司法判決，為歷年之最。

一、內(nèi)幕交易案件的主體結(jié)構(gòu)

主體要件是內(nèi)幕交易的核心構(gòu)成要件。2010年受到行政處罰的10件內(nèi)幕交易案件中，涉案主體共23個(gè)（法人3個(gè)，自然人20個(gè)），其中上市公司董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員為11人。按主體的比例分布，涉及傳統(tǒng)的“法定內(nèi)幕交易主體”（即《證券法》第74條規(guī)定的“內(nèi)幕信息知情人”）的內(nèi)幕交易案件達(dá)9件，占全部案件的90%；在內(nèi)幕交易知情人內(nèi)幕交易中，上市公司及股東相關(guān)人員的內(nèi)幕交易較為嚴(yán)重，占內(nèi)幕交易知情人內(nèi)幕交易案件的90%，占全部案件數(shù)的80%。而且，隨著近年內(nèi)幕信息知情人報(bào)備制度的建立，內(nèi)幕交易主體逐漸有從傳統(tǒng)“內(nèi)幕信息知情人”擴(kuò)散至非傳統(tǒng)“內(nèi)幕信息知悉人”的趨勢(shì)。在上述10件內(nèi)幕交易案件中，有4件案件涉及非傳統(tǒng)內(nèi)幕信息知情人。

二、內(nèi)幕交易案件利用的信息類型

根據(jù)內(nèi)幕信息的具體來源及性質(zhì)，我們將內(nèi)幕信息大別為分紅派現(xiàn)轉(zhuǎn)增、并購(gòu)重組、定期報(bào)告、持股信息、其他信息四大類。2010年度受到行政處罰的內(nèi)幕交易案件中，有6件是利用并購(gòu)重組信息進(jìn)行的內(nèi)幕交易。

可見，利用并購(gòu)重組信息從事內(nèi)幕交易，是已查處內(nèi)幕交易的主要形式。由于并購(gòu)重組活動(dòng)往往導(dǎo)致上市公司的股份數(shù)量與股東構(gòu)成、資產(chǎn)規(guī)模與資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、營(yíng)業(yè)收入與經(jīng)營(yíng)損益發(fā)生重大變化，對(duì)上市公司股票交易價(jià)格有著直接、快速、顯著的影響，因此，無論在成熟證券市場(chǎng)還是新興市場(chǎng)，并購(gòu)重組活動(dòng)都是內(nèi)幕交易行為的易發(fā)區(qū)、高發(fā)區(qū)。有鑒于此，各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)皆對(duì)并購(gòu)重組活動(dòng)中的內(nèi)幕交易行為施以嚴(yán)密監(jiān)控，予以嚴(yán)厲打擊。

三、內(nèi)幕交易案件非法收益分布

上述10件內(nèi)幕交易案件平均非法收益為 8.58萬(wàn)元。在案件非法收益的區(qū)間分布上，我們發(fā)現(xiàn)，非法所得在10萬(wàn)以上的案件有4件，還有2件內(nèi)幕交易案件沒有非法所得（虧損）。需要指出的是，根據(jù)《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》，證監(jiān)會(huì)對(duì)涉案金額超過15萬(wàn)元的案件會(huì)移送公安機(jī)關(guān)，這也造成了證監(jiān)會(huì)處理的內(nèi)幕交易案件平均非法收益較低的情況。事實(shí)上，2010年司法機(jī)關(guān)宣判的3件內(nèi)幕交易案件均由證監(jiān)會(huì)移送公安機(jī)關(guān)處理，如算上這3件案件的非法收益，2010年內(nèi)幕交易案件的平均非法收益將上升至2592.24萬(wàn)元。

四、內(nèi)幕交易案件行政處罰金額分布

上述10件內(nèi)幕交易案件全部被處以行政罰款，平均處罰金額為34.87萬(wàn)元，處罰金額在50萬(wàn)元以上的有3件，處罰金額在10-50萬(wàn)元的有4件。加上上述3件內(nèi)幕交易刑事案件，平均個(gè)案處罰金額上升至7154.92萬(wàn)元。

五、各國(guó)（地區(qū)）內(nèi)幕交易案件查處情況及與我國(guó)比較

美國(guó)SEC2009-2010財(cái)年處罰的案件中，內(nèi)幕交易案件立案138件，處理53件（占總處理案件數(shù)的8%），案件調(diào)查終結(jié)比率為38.4%。

英國(guó)FSA2010-2011財(cái)年市場(chǎng)保護(hù)案件（主要為市場(chǎng)操縱和內(nèi)幕交易案件）立案11件，審結(jié)11件。

香港證監(jiān)會(huì)在2010-2011財(cái)年成功檢控內(nèi)幕交易個(gè)案1件，對(duì)內(nèi)幕交易采取的重大紀(jì)律行動(dòng)1件；市場(chǎng)失當(dāng)行為審裁處在2010-2011財(cái)年對(duì)1件內(nèi)幕交易案件作出研判。

印度SEBI2010-2011財(cái)年內(nèi)幕交易查處情況尚未公布，據(jù)最近的2009-2010財(cái)年數(shù)據(jù)，SEBI在該財(cái)年新發(fā)起調(diào)查的內(nèi)幕交易案件為10件（占新發(fā)起調(diào)查案件比14%），審結(jié)的內(nèi)幕交易案件為10件（占全部審結(jié)案件比14%）。

德國(guó)Bafin 2010財(cái)年內(nèi)幕交易查處情況尚未公布，據(jù)最近的2009財(cái)年數(shù)據(jù)，Bafin 在該財(cái)年立案的內(nèi)幕交易案件為30件，審結(jié)65件（含上年度遺留案件）。

相比較而言，2010年度，中國(guó)證監(jiān)會(huì)立案的內(nèi)幕交易案件達(dá)到52件，審結(jié)27件（含移送公安機(jī)關(guān)和處罰委審結(jié)案件），執(zhí)法效率相對(duì)較高。