每經(jīng)編輯 倪紅日    

倪紅日（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

地方政府融資平臺(tái)是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中產(chǎn)生的新事物，它產(chǎn)生的直接初衷是為地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金。應(yīng)該肯定，地方政府融資平臺(tái)在推進(jìn)城市化建設(shè)中的積極作用，但是同時(shí)，由于新事物出現(xiàn)是自然生長(zhǎng)出來(lái)的，所以地方政府融資平臺(tái)的制度建設(shè)相對(duì)滯后，需要完善。制度完善的前提是對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資究竟應(yīng)該采取何種模式，應(yīng)該有個(gè)基本的認(rèn)識(shí)。

體制催生融資平臺(tái)

地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生有其必然性，它是財(cái)政由“建設(shè)性”轉(zhuǎn)為“公共性”，政策性投融資轉(zhuǎn)交政策性銀行，預(yù)算法規(guī)定地方政府預(yù)算不能打赤字，體制改革的推進(jìn)相對(duì)滯后等體制原因，被迫自然形成的。

首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的供給者，由財(cái)政為主轉(zhuǎn)為以金融為主。經(jīng)濟(jì)體制改革以后，建設(shè)性財(cái)政開(kāi)始轉(zhuǎn)為公共財(cái)政。原來(lái)建設(shè)性財(cái)政承擔(dān)和負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集、使用和管理體制被逐步打破。

1993年，在黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中，提出把投資項(xiàng)目分為公益性、基礎(chǔ)性和競(jìng)爭(zhēng)性三類：公益性項(xiàng)目由政府投資建設(shè)；基礎(chǔ)性項(xiàng)目以政府投資為主，并廣泛吸引企業(yè)和外資參與投資；競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目由企業(yè)投資建設(shè)。為此，1994年3月，成立了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，作為政策性銀行主要為公益性和基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行投融資。從邏輯上看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集、使用和管理應(yīng)該由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行負(fù)責(zé)。這樣，客觀上形成了財(cái)政將這部分職責(zé)基本上移交給了金融體系的現(xiàn)實(shí)。

其次，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的定位比較模糊。由于存在種種原因，2008年國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行了股份制改造，試圖由政策性銀行轉(zhuǎn)為商業(yè)性銀行。這不僅使得國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的定位進(jìn)一步模糊不清，同時(shí)也將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制問(wèn)題變成了“燙手的山芋”，好像是一個(gè)沒(méi)人愿意要的“孩子”。

再次，預(yù)算法規(guī)定地方財(cái)政預(yù)算不能有赤字。預(yù)算法規(guī)定不允許地方財(cái)政打赤字，這就從法律上堵塞了地方政府財(cái)政債務(wù)融資的正常渠道。為此，不得不實(shí)行中央財(cái)政代地方財(cái)政發(fā)債的辦法，而中央財(cái)政代地方財(cái)政發(fā)債的規(guī)模，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需要。

由此可見(jiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制和機(jī)制目前是一種不完善的缺位狀態(tài)，尤其是基層地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源沒(méi)有相應(yīng)體制保障。地方基層財(cái)政已經(jīng)完全是一種“吃飯財(cái)政”，有些基層財(cái)政要靠出讓土地來(lái)滿足“財(cái)政吃飯”。

由于地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可能不搞，所以地方政府在制度、體制缺位情況下，自行創(chuàng)造出融資平臺(tái)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資?；A(chǔ)設(shè)施管理體制缺位、機(jī)制混亂是造成地方政府融資平臺(tái)存在諸多問(wèn)題的根本原因。

吸取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房都是一種準(zhǔn)公共物品，這些物品的投融資和生產(chǎn)往往是由政府和市場(chǎng)交織起來(lái)共同提供的。不可能完全由市場(chǎng)提供，也不必要完全由政府財(cái)政提供。從國(guó)際上看，基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房等建設(shè)投融資的方式很多。從政府財(cái)政和金融關(guān)系角度，可以大體分為兩類模式：

一類是政府財(cái)政為主的投融資體制，如日本體制是比較典型的財(cái)政投融資體制。這種體制的優(yōu)點(diǎn)是財(cái)政出面通過(guò)債務(wù)融資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府信用度高，融資速度快，財(cái)政負(fù)債高度透明。缺點(diǎn)是政府財(cái)政債務(wù)占GDP比重高，影響財(cái)政的可持續(xù)性；政府債務(wù)的使用效益缺乏市場(chǎng)監(jiān)督，存在著基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)度建設(shè)和資源浪費(fèi)等問(wèn)題。筆者認(rèn)為日本模式并不是一個(gè)理想的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。

另一類模式是政府引導(dǎo)下的以金融市場(chǎng)為主的投融資模式。比較典型的就是美國(guó)低收入和特定群體的住房保障投融資體制。即在政府少量資金的引導(dǎo)下，完全通過(guò)金融工具和金融市場(chǎng)為這部分住房進(jìn)行融資。“次貸危機(jī)”就是這種模式的結(jié)果，所以這種模式也是不理想的。

總之，基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房的投融資是個(gè)國(guó)際性難題，現(xiàn)有的體制模式都有較明顯的制度缺陷。在中國(guó)，現(xiàn)在最缺乏的是體制和制度的創(chuàng)新研究機(jī)制和機(jī)構(gòu)，缺的是頂層設(shè)計(jì)，多的是底層實(shí)踐，所以目前只能處于地方政府自謀出路，自行創(chuàng)新。

如何完善融資平臺(tái)

首先，明確地方政府融資平臺(tái)的職責(zé)和范圍定位。建議逐步通過(guò)立法，將地方融資平臺(tái)合法化為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資機(jī)構(gòu)，要明確規(guī)定這一機(jī)構(gòu)的融資范圍、方式、目的等；明確限制融資項(xiàng)目必須是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)性的酒店等商業(yè)項(xiàng)目不能進(jìn)入這個(gè)機(jī)構(gòu)融資。

其次，理順財(cái)政與金融在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域的各自職責(zé)和協(xié)調(diào)關(guān)系。財(cái)政要為融資平臺(tái)提供資本金，能否運(yùn)用財(cái)政和土地進(jìn)行擔(dān)保和抵押需要進(jìn)一步研究。地方融資平臺(tái)是具有政策性金融的機(jī)構(gòu)，金融市場(chǎng)可能是融資平臺(tái)的主要融資場(chǎng)所，為此必須有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其融資活動(dòng)進(jìn)行是否合規(guī)的監(jiān)管。

第三，充分運(yùn)用金融工具為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。在運(yùn)用金融工具時(shí)既要積極，又必須慎重。對(duì)此，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得深入研究和總結(jié)，既不能重蹈覆轍，又不能因噎廢食?？紤]到中國(guó)國(guó)情，政策性金融的制度創(chuàng)新應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持下去，并逐步完善制度和機(jī)制。

第四，盡快修改并出臺(tái)新預(yù)算法。為建立完善的政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，應(yīng)該允許地方政府自主發(fā)行地方政府債。現(xiàn)在，可能的難點(diǎn)是如何對(duì)地方政府發(fā)債規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)題，為此必須加快推進(jìn)民主化建設(shè)，公眾的監(jiān)督是最好的監(jiān)督。

第五，形成財(cái)政和金融的雙重監(jiān)管體制。財(cái)政主要對(duì)這一機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況以及整個(gè)政府資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管；金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要對(duì)機(jī)構(gòu)的金融性活動(dòng)的合規(guī)性以及對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)影響進(jìn)行監(jiān)管。據(jù)說(shuō)，在實(shí)踐中，全國(guó)有不同的融資平臺(tái)管理模式，五分之一左右的地方政府財(cái)政對(duì)融資平臺(tái)實(shí)行了直接管理。一些最新資料反映，為了解決保障房投融資問(wèn)題，各地正在開(kāi)展各類試點(diǎn)，比如湖北省黃石市在2009年被國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行列為開(kāi)發(fā)性金融支持住房保障體系建設(shè)試點(diǎn)城市，搭建了專業(yè)、高效和規(guī)范的投融資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。需要很好地組織人力對(duì)這些模式進(jìn)行調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范制度模式。