全國政協(xié)委員賀強

許多地方政府為了改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴張城市規(guī)模，紛紛征用農(nóng)民土地。有些地方政府借戶籍管理制度改革為由，或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地，還有部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。在征地過程中，農(nóng)民所得甚少，大概只有土地增值收益的5%-10%。由于征地阻力很大，有些地方甚至出現(xiàn)了強拆的現(xiàn)象，導致矛盾激化。

向農(nóng)民征地引發(fā)問題的關(guān)鍵在于農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)和利益沒有得到有效的保護，而在向農(nóng)民征地的過程中要想有效保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)和利益，就必須提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

關(guān)于保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)和利益的問題已經(jīng)引起黨中央和國務(wù)院的高度重視。今年的中央一號文件提出，三大舉措確認農(nóng)民土地權(quán)。對于穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策和保護農(nóng)民土地權(quán)益，提出了三件大事：一是由國土資源部牽頭，完成農(nóng)村土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。二是由農(nóng)業(yè)部牽頭，開始農(nóng)村土地承包權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。三是由國務(wù)院有關(guān)部門共同來研究，提出對土地管理法中涉及到征收農(nóng)民土地條款的修改。

業(yè)界專家認為，這三個工作的推進會為緩解農(nóng)村土地各種各樣的糾紛和矛盾起到很重要的作用。

溫家寶總理在2011年12月27日中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。要精心設(shè)計征地制度改革方案，加快開展相關(guān)工作，明年一定要出臺相應(yīng)法規(guī)。

2012年2月3日至4日，溫總理在廣東江高鎮(zhèn)水瀝村與村民和干部座談時指出，現(xiàn)在普遍存在的問題是什么呢?是亂占農(nóng)民耕地，引發(fā)群體性事件?？偫碇赋?，問題根源在于土地作為農(nóng)民財產(chǎn)，這個權(quán)利沒有得到應(yīng)有保障。事實上，溫總理一直很關(guān)心農(nóng)民土地問題，并多次舉行座談與表態(tài)。

我們認為為了更好地保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)和利益，應(yīng)當加強有關(guān)方面的立法，通過國家法律層面依法征地、依法運作、依法保護農(nóng)民的權(quán)利。

（一）、從實體法上加強對土地征收中農(nóng)民權(quán)益的保護

1）正確界定公共利益，明確征收制度的本質(zhì)和目的?！段餀?quán)法》草案對“公共利益”做出了如下解釋：國家為了公共利益的需要，可以依法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實行征收，并給予公正合理的補償。在為舉辦下列事業(yè)必需時可行使土地征收權(quán)：(1)國家機關(guān)用地；(2)國防軍事用地；(3)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；(4)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地；(5)法律規(guī)定的其他用地。

2）完善土地征收補償制度。

第一，拓寬土地征收補償范圍。結(jié)合我國的實際情況，在我國土地征收的范圍除現(xiàn)行法律規(guī)定的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費外，還應(yīng)當把土地承包經(jīng)營權(quán)損失補償，間接損失補償，細化社會保障費用囊括其中。國家應(yīng)該對被征收人的直接損失與間接損失都給予補償，把被征地農(nóng)民的損失降到最低。

第二，提高土地征收補償標準。依據(jù)土地類型、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補償標準。

第三，建立多元化的征地補償方式。從農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后就業(yè)困難的現(xiàn)狀出發(fā)，針對失地農(nóng)民勞動技能低下的情況，除一次性貨幣補償外，增加以下幾種補償方式：分期或終身性貨幣補償、債券或股權(quán)補償、就業(yè)安置補償、社會保險安置補償和職業(yè)培訓補償?shù)取?/p>

（二）從程序法上加強對土地征收中農(nóng)民權(quán)益的保護

1）建立統(tǒng)一的農(nóng)地征收補償法律程序的制度體系。

（1）要盡快頒布實施《行政程序法》，統(tǒng)一不動產(chǎn)征收程序、財產(chǎn)征收程序和農(nóng)地征收程序的規(guī)定。

（2）要盡快頒布實施《土地征收法》，詳細規(guī)定農(nóng)地征收主體的實體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)利義務(wù)。

（3）在《物權(quán)法（草案）》，對規(guī)定征收的條件和程序要進一步完善。

（4）通過《行政強制法》、《行政救濟法》、《人大監(jiān)督法》等法律，對農(nóng)地征收的強制執(zhí)行程序、救濟程序和監(jiān)督程序的實施提供法律保證。

 2）建立健全農(nóng)地征收公益性審查法律程序制度。行政程序和司法程序是界定農(nóng)地征收公共利益的兩種途徑。

（1）聽證程序。盡管行政機關(guān)有著具體確認公共利益的權(quán)力，但這種權(quán)力有著它的局限性，即行政機關(guān)并不能完全按照自己的意志決定，相反，必須征求公眾和其他權(quán)益相關(guān)者意見，通過對多方意見的采納最終判斷是否符合公共利益。

(2)司法程序。司法程序有效避免了行政機關(guān)在確定農(nóng)地征收公共利益范圍這個至關(guān)重要的問題上濫用權(quán)力，充分保障了公共利益。如果相對人對行政機關(guān)的決定不服，相對人可以通過訴訟的方式對農(nóng)地征收公共利益予以最后的確認。

3）完善我國農(nóng)地征收的聽證制度。

（1）征地機關(guān)在接到申請后應(yīng)將用地單位的用地目的、范圍、期限、面積等內(nèi)容進行公告，并單獨通知被征收的集體組織和農(nóng)民，否則視為程序違法。

（2）被征收的集體組織和農(nóng)民可以通過遞交書面意見提供證據(jù)、要求舉行聽證會等方式分別對征收目標的合法性、征地的范圍、期限、面積等提出自己的意見。

（3）要明確集體組織和農(nóng)民參與的程序，需要舉行聽證的，應(yīng)對參與人的選定方案、參與的方式、時間、途徑、參與人表達意見的具體方式、步驟等問題提前進行公告，保證公眾參與切實可行。