每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳    

每經(jīng)記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳

醞釀兩年的 《深圳市土地管理制度改革總體方案》于5月25日正式公布。事隔20多年后，深圳再次走在了新一輪“土地改革”的前列。

當(dāng)天上午，在深圳市土地管理制度改革綜合試點(diǎn)啟動(dòng)儀式上，國(guó)土資源部、廣東省政府宣布了對(duì)《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱改革方案）的聯(lián)合批復(fù)，該方案賦予深圳在土地管理制度上“先行先試”的權(quán)利，并圍繞完善國(guó)有土地制度、深化土地資源市場(chǎng)化配置、創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制等方面開展試點(diǎn)，涉及八大改革重點(diǎn)和二十個(gè)改革事項(xiàng)。

事實(shí)上，這是深圳歷史上第二次在土地管理制度方面的改革，也是中國(guó)歷史上第三次土改試驗(yàn)的嘗試。國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史稱贊深圳土地管理制度改革綜合試點(diǎn) “是我國(guó)土地制度改革歷史上又一次里程碑式的重大戰(zhàn)略抉擇”。

外界對(duì)在深圳啟動(dòng)的新一輪土地改革有很高期盼，但業(yè)界專家認(rèn)為，這雖然給予了外界一些想象空間，但具體政策落實(shí)還需要探索，實(shí)施起來(lái)仍有一定難度。而積極探索土地資本化，將使得政府土地財(cái)政收入長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化。

小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)成焦點(diǎn) /

根據(jù)改革方案，深圳將以“產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控”作為土地管理制度改革原則，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，建立土地資源市場(chǎng)化配置的作用、實(shí)現(xiàn)土地利用高效化和土地管理的法制化。

具體的改革實(shí)施將分兩步推進(jìn)，分別是2011年~2015年的近期計(jì)劃和2016年~2020年的遠(yuǎn)期計(jì)劃。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，此次深圳土地改革的重點(diǎn)在于土地分類確權(quán)、完善土地市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制和土地資本化嘗試和探索。

實(shí)際上，從2010年3月開始，深圳市就開始醞釀 《深圳市土地管理制度改革總體方案》，并上報(bào)國(guó)土資源部審查。經(jīng)多次審議之后，今年2月29日，國(guó)土資源部正式批復(fù)深圳這一改革方案。

深圳第二次土地改革試驗(yàn)大幕開啟，面臨的核心問(wèn)題在于明晰土地產(chǎn)權(quán)，而深圳恰好存在大量處于現(xiàn)有土地制度下的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。

資料顯示，截至2011年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達(dá)到37.94萬(wàn)棟，建筑面積達(dá)4.05億平方米，占了深圳市總建筑面積的49.27%。而深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共占用約390平方公里的土地，其中僅有95平方公里為合法用地。這意味著，在現(xiàn)行政策規(guī)定下，深圳有超過(guò)295平方公里的“違法建筑”土地?zé)o法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

對(duì)此，深圳市綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是深圳土地改革面臨的最大問(wèn)題，如果深圳不處理好占據(jù)深圳總建筑面積幾乎一半的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，那么深圳土地改革就完全沒(méi)有意義和可操作空間。

“小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)不能有效實(shí)施的話，深圳‘土改’就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)巨大漏洞，（效果）就會(huì)打折扣。只有把這塊突破了，才談得上土地二次更新和招拍掛改革，并延續(xù)到土地資本化等改革措施上。最重要的這塊不動(dòng)起來(lái)，其他都連帶不上。”宋丁稱。

針對(duì)此前媒體熱炒的小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)問(wèn)題，深圳市的土地改革方案沒(méi)有詳細(xì)提及。但深圳市黨委副書記、市長(zhǎng)許勤在25日的啟動(dòng)儀式上表示，根據(jù)方案的要求，深圳力爭(zhēng)在土地分類確權(quán)上有突破，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的明晰化。

而小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)很大的可能在于深圳原農(nóng)村土地將“依現(xiàn)狀、依改造”進(jìn)行確權(quán)，探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度，探索土地權(quán)益書、作價(jià)入股等補(bǔ)償模式等，破解確權(quán)難題。

但在宋丁看來(lái)，由于深圳小產(chǎn)權(quán)房存量巨大，比如土地確權(quán)發(fā)證，針對(duì)違法小產(chǎn)權(quán)房的拆遷，具體實(shí)行起來(lái)難度也非常大。

土地審批自主權(quán)擴(kuò)大 加速舊改 /

除了小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，土地面積狹小的深圳也面臨著可開發(fā)土地資源緊缺的尷尬。公開資料顯示，未來(lái)十年深圳市可供新增建筑用地僅為59平方公里。

為此，2009年下半年，深圳頒布城市更新辦法實(shí)施細(xì)則，圍繞大量城市舊改土地做文章，意圖盤活土地存量。

在這次深圳的改革方案中，創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制，探索建立規(guī)劃控制、收益共享、運(yùn)作高效的土地二次開發(fā)利用機(jī)制，也成為市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)。

根據(jù)改革方案，深圳將在廣東省“三舊”改造政策基礎(chǔ)上，建立符合深圳實(shí)際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計(jì)劃，統(tǒng)籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤活存量土地的思路，建立健全土地整理儲(chǔ)備政策體系，探索在城市重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域建立以存量土地為主，以結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升、利益共享為目標(biāo)的整體開發(fā)模式。

市長(zhǎng)許勤也表示，深圳將在土地二次開發(fā)、三舊改造上尋求突破，推動(dòng)建立規(guī)劃控制、公益優(yōu)先、利益共享、運(yùn)作高效的的土地二次開發(fā)的新模式，促進(jìn)城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

實(shí)際上，此次提出的創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制并無(wú)太大新意。宋丁稱，深圳的城市更新改造一直走在全國(guó)的前列，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。這次方案中重點(diǎn)提及，只不過(guò)更加體現(xiàn)政策對(duì)這方面的肯定和支持，加大城市更新推進(jìn)的力度。

實(shí)際上，從2010年深圳市公布第一批城市更新改革計(jì)劃以來(lái)，主要針對(duì)大量舊工業(yè)廠區(qū)、城中村進(jìn)行城市改造，其間釋放出大量土地資源。

通過(guò)這次土地改革試點(diǎn)，深圳市在城市土地功能調(diào)整和審批權(quán)力方面獲得了更大的自主權(quán)，這使深圳在城市土地二次利用開發(fā)中擁有了其他城市無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)改革方案的要求，按照總量控制、遠(yuǎn)近統(tǒng)籌的方式，深圳市可依據(jù)總體規(guī)劃自主安排土地利用計(jì)劃總量指標(biāo)。在改革建設(shè)用地審批方式方面，除國(guó)家和省級(jí)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目按國(guó)家和省相關(guān)規(guī)定報(bào)批外，在深圳市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍內(nèi)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案后，按照廣東省政府的授權(quán)，由深圳市政府審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實(shí)施方案；在中心城區(qū)范圍外，已由廣東省政府授權(quán)深圳市政府審批功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃的，由深圳市批準(zhǔn)農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)用，統(tǒng)籌安排建設(shè)項(xiàng)目用地。

而深圳土地規(guī)劃和審批自主權(quán)的擴(kuò)大，使得一些原本通過(guò)土地劃撥等方式占有土地的企業(yè)受益。據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，包括深康佳、特力A、寶安地產(chǎn)（原名深鴻基）、深天地、深桑達(dá)、華僑城、沙河股份、深業(yè)集團(tuán)、中糧地產(chǎn)、招商地產(chǎn)、深振業(yè)、深天健等一大批深圳企業(yè)通過(guò)城市更新改造，獲得大量可開發(fā)的土地資源。

由此，宋丁認(rèn)為，深圳土地二次開發(fā)利用機(jī)制的創(chuàng)新，將大大加快推進(jìn)城市更新改造的步伐。

·熱點(diǎn)

破解土地財(cái)政難題？

實(shí)際上，這次深圳土地改革方案提及的創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制，完善土地利用和管理模式，是深圳土改嘗試中最為大膽的探索，這使得此前頗有爭(zhēng)議的土地資本化、證券化問(wèn)題正式進(jìn)入探索實(shí)踐階段。

國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史高度贊揚(yáng)深圳的土地管理制度改革試點(diǎn)，他表示，力爭(zhēng)把深圳土地管理制度改革做成部省市協(xié)調(diào)推進(jìn)的一個(gè)改革范本，讓深圳成為土地管理制度理論的先行者、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的開拓者和制度供給的開拓者。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，根據(jù)該改革方案，深圳將通過(guò)創(chuàng)新土地金融工具，開展土地金融政策研究，設(shè)計(jì)不同類型的土地金融產(chǎn)品，在條件成熟時(shí)推行土地資產(chǎn)證券化。研究制定土地基金資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)政策、收入分配調(diào)節(jié)以及投融資等政策。同時(shí)探索不動(dòng)產(chǎn)信貸基金、土地信托、土地基金等土地資本運(yùn)作和管理模式，進(jìn)一步豐富和完善土地資本化的相關(guān)理論。

宋丁認(rèn)為，這是深圳土地改革的一大亮點(diǎn)，但如何實(shí)現(xiàn)土地在資本市場(chǎng)上交易？民間資本通過(guò)什么渠道參與？政府建立何種投融資平臺(tái)？這些問(wèn)題，目前都只有朦朧的提法，具體實(shí)施還在探索過(guò)程中。

盡管深圳新一輪土地改革試驗(yàn)?zāi)壳爸唤议_了中國(guó)第三次土地改革幕布的一角，但從另外的角度或許可以提煉出新的注腳。

無(wú)論是完善土地有償使用制度、創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機(jī)制，還是創(chuàng)新土地出讓方式以及土地資本化，在深圳知名地產(chǎn)人士半求看來(lái)，整個(gè)方案都充斥著政府在城市可開發(fā)土地利用完之后，尋求穩(wěn)定化和長(zhǎng)期化土地收益的論調(diào)。

實(shí)際上，目前地方政府的財(cái)政收入中很大一部分來(lái)源于土地資源的開發(fā)和利用。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)起伏波動(dòng)，地方政府財(cái)政收入也面臨著不確定性。

在此背景之下，深圳正在進(jìn)行的土地管理制度改革創(chuàng)新試點(diǎn)，試圖通過(guò)完善不同方式的土地利用機(jī)制，更多挖掘土地收益價(jià)值，也正符合“市場(chǎng)配置、節(jié)約集約”為原則的深圳土地改革題中之義。