(聚焦預(yù)算法修正案)立法堵住地方自行發(fā)債通道 總量控制國家資產(chǎn)負(fù)債

　　新華網(wǎng)上海6月27日電(記者楊溢仁、王鶴)十一屆全國人大常委會(huì)第27次會(huì)議26日審議了預(yù)算法修正案草案，二次審議結(jié)果刪除了一審稿中擬對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”的規(guī)定，明確重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

　　在多數(shù)業(yè)內(nèi)人士看來，堵死地方自行發(fā)債通道，不僅可以迫使地方政府量入為出，更有利于總量控制國家資產(chǎn)負(fù)債表，從而有效控制風(fēng)險(xiǎn)。

　　新條款符合經(jīng)濟(jì)形勢要求

　　事實(shí)上，繼去年11月，上海、廣東、浙江、深圳4省市獲準(zhǔn)開展地方政府發(fā)債試點(diǎn)以來，業(yè)界對(duì)地方政府自主發(fā)債開閘的預(yù)期便逐漸升溫。

　　然而，頗受地方憧憬的自行發(fā)債最終未能突破法律和制度上的約束。

　　毫無疑問，二次審議的預(yù)算法修正案草案“除法律或國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券”的條款，基本上堵死了地方自主發(fā)債的通道。

　　“由財(cái)政部代地方發(fā)債更為慎重，因?yàn)榈胤阶孕邪l(fā)債的口子一旦打開，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)隨之增大，一些缺乏財(cái)政自律的地方或因政績沖動(dòng)拼命發(fā)債，從而導(dǎo)致債務(wù)泡沫。”金元證券固定收益研究員王晶坦言，“合理約束地方權(quán)力可以理解。”

　　中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海在接受記者專訪時(shí)也談到，“地方政府債務(wù)目前已經(jīng)累計(jì)了大量風(fēng)險(xiǎn)，此次對(duì)預(yù)算法的修改，基本堵住了地方政府發(fā)債的口子，防止地方債務(wù)進(jìn)一步惡化，是符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢的舉措。”

　　對(duì)此，信托專家劉擎表示贊同，“明確地方政府不能發(fā)債是符合當(dāng)前預(yù)算法和經(jīng)濟(jì)形勢的立法選擇。”她指出，“銀政信”關(guān)系必須主要考量中央財(cái)政的資產(chǎn)負(fù)債情況和全國經(jīng)濟(jì)形勢，不能任由地方政府和金融機(jī)構(gòu)出于部門、地方利益透支整體利益和信用。

　　地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

　　目前，業(yè)內(nèi)人士對(duì)我國地方政府償債能力保持著較強(qiáng)的信心，支撐這一樂觀判斷的理由主要有三方面，一是債務(wù)率和負(fù)債率低于世界平均水平和發(fā)達(dá)國家的水平；二是地方政府掌握的資產(chǎn)或投資項(xiàng)目能夠?yàn)閮攤?ldquo;雙保險(xiǎn)”，即使籌集資金所投項(xiàng)目現(xiàn)金流斷裂，地方變賣國有資產(chǎn)也能夠提供第二還款來源；三是即便地方債務(wù)違約，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，強(qiáng)大的國家信用也會(huì)為其買單。

　　可以看到，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在去年獲得了較為顯著的改善，“得益于到期債務(wù)的適度展期，以及對(duì)新增債務(wù)的嚴(yán)格控制，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)了地方債務(wù)余額的零增長，”

　　華龍證券固定收益研究員牟治陽指出，“加上地方所取得的土地出讓收入仍具有剛性支撐特點(diǎn)，‘控債增收’雙管齊下共同促使地方政府債務(wù)杠桿率一舉恢復(fù)合理常態(tài)水平。”

　　盡管目前地方債務(wù)總體狀況已得到很大程度的緩解，但仍有不少業(yè)內(nèi)專家提醒，后續(xù)由再融資風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的潛在威脅應(yīng)該予以重視。

　　在劉擎看來，雖然法律明確政府不得以任何形式擔(dān)保，但實(shí)際金融業(yè)務(wù)中，大量透支地方政府信用的信托、貸款依然存在，而且部分已陸續(xù)暴露了風(fēng)險(xiǎn)。“歷史上也有多個(gè)案例，以地方政府信用為基礎(chǔ)的債務(wù)和信托，最終由中央政府和財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和損失。”

　　“尤其是2012－2013年是地方融資平臺(tái)債務(wù)到期的高峰期，2012年到期債務(wù)數(shù)量龐大，對(duì)地方財(cái)政將造成很大壓力，客觀上要求地方政府發(fā)行新債來償還舊債，以時(shí)間換空間，解決地方債務(wù)問題。”國泰君安方面認(rèn)為，地方債務(wù)仍在不斷擴(kuò)大。

　　綜合考慮，去年地方債務(wù)問題初步實(shí)現(xiàn)“軟著陸”已使得其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)大為降低，但今年乃至未來一段時(shí)間仍將處于地方債務(wù)鞏固化解時(shí)期，風(fēng)險(xiǎn)防控不可掉以輕心。

　　操作上尚存靈活性

　　“今年預(yù)算內(nèi)的地方政府自行發(fā)債不會(huì)受到影響。”牟治陽稱：“不過，既然有‘除法律或國務(wù)院另有規(guī)定外’這一表述，那就意味著在操作上還存在一定的靈活性。”

　　“肯定留有口子，但是權(quán)力在中央。”王晶亦認(rèn)為，“審批制不失為一個(gè)好辦法，好鋼用在刀刃上，有針對(duì)性地操作既能緩解再融資壓力，又能保護(hù)納稅人利益，一舉兩得。”

　　根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，截至2010年底的統(tǒng)計(jì)，在2012年內(nèi)到期的債務(wù)為1.84萬億元，如加上去年新增債務(wù)中的新增到期部分，償債壓力不容小覷。

　　另一方面，鑒于經(jīng)濟(jì)增速放緩以及物價(jià)回落對(duì)今年我國財(cái)政收入增速將產(chǎn)生抑制影響，同時(shí)房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)進(jìn)行，在地方政府綜合財(cái)力較去年難有明顯提升的背景下，如何緩解地方支出壓力料成為后續(xù)工作的重點(diǎn)。

　　值得一提的是，雖然上海、浙江、廣東、深圳進(jìn)行的地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)仍在進(jìn)行，而從此次預(yù)算法修正案草案公布的內(nèi)容看，地方政府自行發(fā)債可能會(huì)暫緩，顯示出決策層對(duì)這一問題的謹(jǐn)慎態(tài)度。