每經(jīng)編輯 趙慶

中國(guó)的城鎮(zhèn)化和美國(guó)的高科技被美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為21世紀(jì)帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大引擎。2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.27%，城鎮(zhèn)常住人口6.9億，超過(guò)美國(guó)總?cè)丝凇Ｖ袊?guó)的城鎮(zhèn)化是史無(wú)前例的，沒(méi)有可借鑒的現(xiàn)成模式。如果說(shuō)工業(yè)化還能找到歐美發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)師傅的話，那么城鎮(zhèn)化只能是摸著石頭過(guò)河，好在河的寬度和深度都是已知的，即到2020年要完成3-4億農(nóng)民進(jìn)城，因此石頭就至關(guān)重要了，這個(gè)石頭就是制度設(shè)計(jì)。

三十多年來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化取得巨大的成就，但也存在很多問(wèn)題，面臨諸多挑戰(zhàn)，只部分完成了經(jīng)濟(jì)學(xué)地理學(xué)意義上的城鎮(zhèn)化，還沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)學(xué)意義上的城鎮(zhèn)化。從地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)意義來(lái)看，城市常住人口不斷增長(zhǎng)，且以從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，快速的工業(yè)化吸收了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，創(chuàng)造了大量的GDP，在生產(chǎn)方式上已經(jīng)完成了城鎮(zhèn)化。但從社會(huì)學(xué)意義來(lái)看，農(nóng)村進(jìn)城人口，特別是2億多農(nóng)民工的生活方式還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，在城市社會(huì)中的公共服務(wù)還不能完全享受，穩(wěn)定就業(yè)、住房保障、子女上學(xué)、醫(yī)療、社會(huì)保障等沒(méi)有解決，基本公共服務(wù)均等化還在規(guī)劃階段。

這種生產(chǎn)與生活脫節(jié)，就業(yè)與定居分離，需要從制度層面來(lái)解決，需要把頂層設(shè)計(jì)與底層設(shè)計(jì)相結(jié)合。當(dāng)前有三個(gè)層面的制度關(guān)系需要理順。

一是中央政府和地方政府的關(guān)系，要理順財(cái)稅制度和土地制度。中央和地方對(duì)于城鎮(zhèn)化的理解是不一樣的，中央強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化重在一個(gè)化字，重點(diǎn)在于農(nóng)民變市民，特別是已進(jìn)城1.59億農(nóng)民工的市民化，滿足他們對(duì)城市公共服務(wù)的多樣化需求，在各類城市真正定居下來(lái)，從而釋放出出巨大的消費(fèi)潛力，成為拉動(dòng)中國(guó)內(nèi)需的生力軍。地方對(duì)于城鎮(zhèn)化更看重城鎮(zhèn)，特別是做大城鎮(zhèn)規(guī)模，更多的建設(shè)用地指標(biāo)，更多的土地出讓金。這與中央和地方的財(cái)稅制度和土地制度有關(guān)，分稅制使得中央財(cái)政盤子越來(lái)越大，地方只好依靠土地出讓金。因此理清雙方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，至關(guān)重要，需要做出頂層設(shè)計(jì)，從而使中央制定的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，地方能積極配合落實(shí)下去。城鎮(zhèn)化涉及到跨省域的流動(dòng)人口進(jìn)城，也需要中央統(tǒng)籌考慮。

二是各類城市及小城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，要打破行政等級(jí)化管理。中國(guó)的城市并不是獨(dú)立的個(gè)體，有著嚴(yán)格的行政等級(jí)，直轄市、副省級(jí)城市（省會(huì)、計(jì)劃單列市）、地級(jí)市、縣級(jí)市、建制鎮(zhèn)分別對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別為?。ú浚┘?jí)、副?。ú浚┘?jí)、司（局、廳）級(jí)、處級(jí)、科級(jí)，資金、項(xiàng)目、土地、人才等城市發(fā)展要素依次向行政等級(jí)高的城市集聚，使得各類城市之間的公共服務(wù)不均等。一方面給大城市造成了人口集聚過(guò)多，基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)限膨脹，公共服務(wù)無(wú)法滿足，城市病越來(lái)越突出；另一方面中小城市和小城鎮(zhèn)，公共服務(wù)落后，留不住人，中央提出的放開(kāi)中小城市戶籍也成為一紙空文。目前在城鎮(zhèn)化中強(qiáng)調(diào)城市群，其基本用意也在于打破行政區(qū)劃，破除行政壁壘，消除行政等級(jí)，使各類城市在功能上有分工，在產(chǎn)業(yè)上有協(xié)作，在基礎(chǔ)設(shè)施上有共享，在公共服務(wù)上保持一體化、均等化，從而緩解特大城市中心城區(qū)壓力，給中小城市創(chuàng)造發(fā)展條件和機(jī)會(huì)。

三是本地人口與外地人口的關(guān)系，要打破固化的利益分配機(jī)制。本質(zhì)上是要從底層進(jìn)行設(shè)計(jì)，是調(diào)整存量做大增量再分配的過(guò)程。蛋糕就那么大，人多了分得就少了，因此本地人口對(duì)于外來(lái)人口參與分蛋糕是排斥的，這就意味著不能只在存量上做分配，必須通過(guò)做出增量來(lái)分配，有一條必須承認(rèn)，外來(lái)人口給地方發(fā)展帶來(lái)了活力，對(duì)于地方發(fā)展做大增量做出了重大貢獻(xiàn)，無(wú)論是北京、上海、廣州等特大城市還是東部沿海的專業(yè)型小城鎮(zhèn)，離開(kāi)外來(lái)人口，城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展將陷入困境。為了使新的增量分配能和原有存量分配大致保持在同一水平線上，也就是兩者的公共服務(wù)差距不至于拉得太大，就會(huì)有些限制性條件。異地高考就是一個(gè)例子，首先要滿足三個(gè)限制性條件，對(duì)享受政策的外來(lái)人口有個(gè)范圍界定，其次是要給這些地方加大招生指標(biāo)滿足這種分配。雖然還不夠徹底，未能滿足大多數(shù)外來(lái)人口的愿望，但已經(jīng)是一個(gè)嘗試了，下一步在住房、社保、醫(yī)療、就業(yè)等方面也要逐步開(kāi)展。最終使得在同一個(gè)城市生活和就業(yè)的人都能享受當(dāng)?shù)卣峁┑耐?、同質(zhì)、同價(jià)的公共服務(wù)。