易憲容

當(dāng)前國(guó)內(nèi)保障性住房體系，從2009年以來(lái)，政府是下了決心，也有好的規(guī)劃，并通過(guò)責(zé)任制讓各地政府在落實(shí)建造。但是，由于對(duì)建立起科學(xué)規(guī)范的保障性住房體系沒(méi)有理論上的準(zhǔn)備，更沒(méi)有通過(guò)公共決策的方式來(lái)建立起基本的保障性住房法律制度框架，從而使得在大造保障性住房的過(guò)程中面臨的問(wèn)題不少。

從世界的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保障性住房有狹義與廣義之分，如果國(guó)內(nèi)不把保障性住房的含義確定清楚，并用制度把這種含義來(lái)固化，那么國(guó)內(nèi)的保障性住房體系建立從何談起。從廣義上的保障性住房體系來(lái)說(shuō)，它主要是指現(xiàn)代文明社會(huì)，現(xiàn)代政府有責(zé)任來(lái)保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)。對(duì)此，各個(gè)國(guó)家所采取的方式不同。有計(jì)劃分配的方式，也有市場(chǎng)的方式，更有計(jì)劃與市場(chǎng)兩者綜合使用的方式。

但中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，要保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)，同樣也得通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)解決。盡管1998年中國(guó)住房制度大改革之后，開(kāi)始是采取市場(chǎng)與計(jì)劃相結(jié)合的方式，但最終也得走向市場(chǎng)方式這條路上來(lái)。那么，采取市場(chǎng)的方式是什么意思？就是指多數(shù)居民的住房得通過(guò)市場(chǎng)交易的方式來(lái)解決。為了保證這一點(diǎn)，政府的房地產(chǎn)政策就得以此為宗旨出來(lái)政策來(lái)保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)。比如把住房市場(chǎng)規(guī)定為一個(gè)消費(fèi)者的市場(chǎng)，而不是賺錢(qián)炒作的市場(chǎng)。同時(shí)，對(duì)于住房的消費(fèi)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，政府還得在信貸、稅收等采取措施幫助居民進(jìn)入市場(chǎng)。比如，對(duì)消費(fèi)性住房購(gòu)買(mǎi)的稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、利率補(bǔ)貼等。這就是保障性住房的廣義方面。至于保障住房的狹義方面，就是指對(duì)社會(huì)上最低收入者或無(wú)收入者，如何通過(guò)政府建立廉租房等方式來(lái)保證他們的住房問(wèn)題。

當(dāng)前我們的住房保障體系，既不是廣義的界定，也不是狹義上的安排，而是狹義上的擴(kuò)展。它不僅涉及到保障性住房的土地征收、財(cái)政資金撥付、住房生產(chǎn)程序，也涉及保障性住房分配及住房服務(wù)體系確立等問(wèn)題。如果保障性住房上的意義不清楚，那么所面臨的困難與問(wèn)題會(huì)很多。

我們可以看到，從2009年至2011年底，全國(guó)共開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)保障房2100多萬(wàn)套，基本建成1100萬(wàn)套。保障性住房覆蓋面從2008年不足4%提高到11%。而且在“十二五”看到，在此期間將新建保障性住房3600萬(wàn)套，到2015年前，讓2.18億個(gè)城市家庭中的近五分之一，住上有政府補(bǔ)貼的住房。這個(gè)計(jì)劃看上去是很宏偉、很民生，是解決當(dāng)前住房市場(chǎng)矛盾問(wèn)題的很好思路。

但是這樣的良好規(guī)劃，如果沒(méi)有以下幾個(gè)基礎(chǔ)條件，要想實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并非易事。

一是保障性住房要大力建造有沒(méi)有能力。特別是當(dāng)前高房?jī)r(jià)下，85%的絕大多數(shù)居民無(wú)支付能力進(jìn)入商品住房市場(chǎng)時(shí)，這些中低收入民眾只能通過(guò)保障性住房體系來(lái)解決其住房條件問(wèn)題。這是香港與新加坡的住房市場(chǎng)發(fā)展模式（應(yīng)該看到香港住房模式是犧牲絕大多數(shù)人的住房福利條件為代價(jià)的）。也就是說(shuō)，香港與新加坡模式是內(nèi)地大力建立保障性住房的學(xué)習(xí)思路。但是，香港與新加坡這個(gè)模式發(fā)展到今天這個(gè)樣子整整花了六七十年，而中國(guó)如此這樣一個(gè)大國(guó)可以在一二十年解決嗎？如果內(nèi)地要達(dá)到這個(gè)宏觀目標(biāo)，中國(guó)財(cái)政有沒(méi)有這種能力。如果財(cái)政沒(méi)有能力，資金又是從何而來(lái)？還有，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的情況下，保障性住房建立是按人口分布進(jìn)行還是有哪種合理的標(biāo)準(zhǔn)？如果以人口來(lái)劃分，那么這種保障性住房對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的三四線城市意義有多大？如果這些問(wèn)題沒(méi)有弄清楚而來(lái)大造保障性住房，其結(jié)果是可想而知了。

二是在保障性住房一系列的法律制度沒(méi)有確立之前，那么建造的保障性住房如何分配？這些分配規(guī)則由誰(shuí)來(lái)制定，是由地方政府來(lái)制定還是由中央政府規(guī)定來(lái)確立?？梢哉f(shuō)，由于保障性住房體系建立公平公正的住房分配體系方面有所欠缺。個(gè)別地方建造的保障住房成了民眾怨聲載道及社會(huì)矛盾與沖突的根源。尤其以保障房公務(wù)員連號(hào)、娃娃申請(qǐng)保障房、經(jīng)適房搖號(hào)6連號(hào)等亂象最為人詬病。

可以說(shuō)，既然保障性住房是一種謀利的工具，而且有人預(yù)期可謀大利的工具，那么對(duì)保障性住房干預(yù)過(guò)深的權(quán)力豈能袖手旁觀？可以說(shuō)，只要保障性住房是有利可圖，是可賺錢(qián)的工具，那么對(duì)保障性住房嚴(yán)重干預(yù)的權(quán)力一定會(huì)過(guò)多謀取利益而讓保障性住房分配更為不公。

所以對(duì)于當(dāng)前的保障性住房建造，不是建造了多少的問(wèn)題，最為重要的是這些建造好的保障性住房是不是進(jìn)入廣大中低收入民眾手中；也不是建造多少保障在民眾手中問(wèn)題，而是廣大民眾基本居民條件是不是改善了的問(wèn)題。如果建造的保障性住房質(zhì)量不好，住房建造好之后，整個(gè)居住環(huán)境的服務(wù)體系沒(méi)有跟上，比如交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生活基本設(shè)施等是否確立。當(dāng)前國(guó)內(nèi)許多地方的保障性住房都面臨著這些最為基本問(wèn)題。

因此，要建立起科學(xué)規(guī)范的住房保障體系，就得對(duì)保障性住房含義有清楚界定，并在此基礎(chǔ)上來(lái)確定保障性住房發(fā)展宗旨及并通過(guò)公共決策的方式來(lái)制定相關(guān)法律與制度。否則，國(guó)內(nèi)保障性住房體系將面臨著許多困難與問(wèn)題。

（作者為中國(guó)社科院金融研究所研究員）