每經(jīng)編輯 趙慶

2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，由“鄉(xiāng)土中國”走向“城市中國”，這在我國城市發(fā)展史上具有里程碑意義。城鎮(zhèn)化事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)的全局，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手，是啟動內(nèi)需的重要引擎。城市作為城鎮(zhèn)化的空間載體，需要繼續(xù)加大建設(shè)和投入，特別是要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。在我國快速城鎮(zhèn)化過程中，由于粗放、低效的城市發(fā)展方式，使得城市發(fā)展與管理出現(xiàn)了一系列問題。

城市發(fā)展理念問題。在追求城市建設(shè)速度的過程中，忽略了城市發(fā)展質(zhì)量，一味強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)和城市規(guī)模，忽略了城市管理與服務(wù)功能。對資源節(jié)約集約利用不夠，特別是土地資源和城市水資源問題日益突出；城市環(huán)境污染加大，大城市交通日益擁堵，外來人口管理與服務(wù)缺失，寬馬路、大廣場、超規(guī)模標(biāo)志性建筑等城市形象工程層出不窮等等。

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。過分追求工業(yè)發(fā)展，忽視了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。工業(yè)經(jīng)濟(jì)屬于增量型發(fā)展，在其發(fā)展過程中將面臨很多問題，一是用地緊張的問題，二是用工荒問題，不僅是勞動力數(shù)量型用工荒，更多的是勞動力結(jié)構(gòu)型用工荒，三是資源環(huán)境問題，一些工業(yè)發(fā)展對資源環(huán)境破壞嚴(yán)重。服務(wù)型經(jīng)濟(jì)屬于存量型發(fā)展，對比發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，服務(wù)型經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為各國的主導(dǎo)力量，而我國在服務(wù)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型明顯滯后，我國服務(wù)業(yè)增加值比重只占GDP的43%左右，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展更是嚴(yán)重滯后。

城市社會發(fā)展問題。我國用30多年的改革開放走過了發(fā)達(dá)國家200-300年的工業(yè)化過程，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時也帶了一系列社會問題，而發(fā)達(dá)國家可以用200-300年時間來化解這些問題。各級政府經(jīng)常面臨考驗(yàn)，通常是疲于奔命的被動式解決，解決交通問題就是修路，越修越堵，解決住房問題就是蓋樓，樓越蓋越多，房價越來越高，剛性需求越來越買不起；教育、醫(yī)療、食品安全等由供應(yīng)量不足向供應(yīng)質(zhì)量不高轉(zhuǎn)化，從而引發(fā)更多的社會問題。

城市突發(fā)事件頻繁，涉及面廣、領(lǐng)域多、社會影響范圍大，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安全、公共秩序、公民生命和財(cái)產(chǎn)安全造成了不同程度的損害。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的不斷深化，突發(fā)事件成為影響我國社會穩(wěn)定、制約社會發(fā)展的重要因素之一。

因此要把加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式作為穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要抓手。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式要體現(xiàn)在以下幾個方面。

轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式要體現(xiàn)在城市管理和服務(wù)上。在管理模式上，由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)管理向城鄉(xiāng)一體化管理轉(zhuǎn)變，整合城鄉(xiāng)公共資源，提供城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)品；在管理手段上，由傳統(tǒng)的街道社區(qū)管理發(fā)展到網(wǎng)格化精細(xì)化管理；在服務(wù)對象上，由單純滿足戶籍城市人口向滿足常住城市人口轉(zhuǎn)變，要把具備一定條件的，長期在城市生活工作的外來人口作為城市服務(wù)對象；在服務(wù)水平上，滿足基本公共服務(wù)均等化的前提下，要提供多層次、多類型、差別化的高中低檔公共服務(wù)品。

轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式要體現(xiàn)在城市發(fā)展模式上。城市經(jīng)濟(jì)從工業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，從做大增量轉(zhuǎn)向優(yōu)化存量。城市作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，必須率先調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展向，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。目前在很多城市已經(jīng)提出“騰籠換鳥”，“一巢數(shù)鳥”等政策，來盤后存量土地，鼓勵中心城區(qū)的工業(yè)外遷，為城市服務(wù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出空間。從國家財(cái)稅政策來看，在上海等地試點(diǎn)的營業(yè)稅改增值稅、房地產(chǎn)稅等都是通過調(diào)整存量要效益，將為服務(wù)業(yè)發(fā)展釋放空間，推動我國城市服務(wù)型經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。從城市用地規(guī)模擴(kuò)張來看，自2004年土地政策嚴(yán)控以來，城市規(guī)模擴(kuò)大，主要通過存量建設(shè)用地的調(diào)整，利用舊城改造調(diào)整城市內(nèi)部的國有用地和集體用地的用途，提高容積率和密度，增加人口與就業(yè)機(jī)會，比如廣東實(shí)施的“三舊改造”政策；從單一的城市向外擴(kuò)展轉(zhuǎn)化為通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大集約節(jié)約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，擴(kuò)大城市規(guī)模，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式要體現(xiàn)在城市政府職能上，應(yīng)對快速工業(yè)化和城市化過程中出現(xiàn)的問題，迫切需要綜合性、系統(tǒng)性、主動性的解決辦法。首先要轉(zhuǎn)變政府職能。由生產(chǎn)型政府、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，要理順政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系，從生產(chǎn)者、參與者、監(jiān)控者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，實(shí)行政企、政事、政社分開，切實(shí)履行提供公共服務(wù)的職能。其次，要創(chuàng)新社會管理體系。一是加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局，明確黨委政府在社會管理中的組織領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，充分發(fā)揮各類專業(yè)社會組織協(xié)同參與提供公共服務(wù)，充分發(fā)揮公眾參與力量，共同提高社會管理水平。二是建立健全公共財(cái)政制度，為大眾提供非市場化的基本公共服務(wù)品，比如保障房、教育、醫(yī)療、社保等，同時也可以購買部分市場化的公共服務(wù)品作為補(bǔ)充。三是適應(yīng)社會發(fā)展的新變化，加強(qiáng)對外來人口的公共服務(wù)，提高社區(qū)自治水平，創(chuàng)新社會各階層合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式要體現(xiàn)在城市決策模式上，由精英決策模式轉(zhuǎn)向公眾參與決策模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，精英決策模式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)開始發(fā)生改變。公眾的覺醒意識、知識結(jié)構(gòu)和社會期望也發(fā)生了改變，逐步從最初的以經(jīng)濟(jì)增長為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)化為提高生活質(zhì)量，保留傳統(tǒng)文化，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會和環(huán)境的多元需求，自上而下的精英決策模式面臨越來越多的問題，自下而上的公眾參與決策模式正逐步成為協(xié)調(diào)各方利益的一種必然選擇。公眾參與決策模式要求保證公眾享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，要把公眾真正納入到?jīng)Q策過程中，而不是簡單的、表面的形式參與。當(dāng)然，公眾參與決策模式的進(jìn)一步完善還有待于公眾自身素質(zhì)的提高，政府搭建的公眾參與平臺，專家技術(shù)人員的方案解讀等等。隨著微博等網(wǎng)絡(luò)自媒體和眾多新媒體的出現(xiàn)，對公眾參與決策是一個有利的支撐平臺，公眾對社會現(xiàn)象和社會問題有了更多的表達(dá)渠道，同時也有了更多的響應(yīng)群體，城市管理者應(yīng)充分利用這個平臺來推動和完善公眾參與。

轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式要體現(xiàn)在城市常態(tài)化管理上，加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新要求從處理突發(fā)事件向?qū)嵭谐B(tài)化管理轉(zhuǎn)變。在人口服務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)組織管理、社會組織管理、境外非政府組織在華活動管理、互聯(lián)網(wǎng)管理、社會矛盾化解、社會治安、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、精神衛(wèi)生等方面等都要建立預(yù)測、預(yù)警、疏導(dǎo)、幫扶機(jī)制，防范和降低社會風(fēng)險(xiǎn)。維持穩(wěn)定已經(jīng)成了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重點(diǎn)，建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當(dāng)其沖的位置，強(qiáng)化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色；強(qiáng)化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機(jī)制，使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效的制度化手段。