每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳    

每經(jīng)記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳

在歷經(jīng)多年城市擴(kuò)張之后，擁有不到2000平方公里行政轄區(qū)的深圳市，到2020年新增可建設(shè)用地僅剩58平方公里。

可開發(fā)土地資源不足，已經(jīng)成為擺在深圳市政府案頭上一個(gè)亟待解決的問題。

土地供應(yīng)告急！對(duì)深圳來說，已是不爭的事實(shí)。而2012年正成為深圳歷史上土地供應(yīng)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

10月29日，國內(nèi)第一個(gè)土地整備局在深圳正式掛牌成立。這個(gè)在原深圳市征地拆遷辦行政職能基礎(chǔ)之上成立的土地整備局，首要任務(wù)便是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)深圳市土地整備、房屋征（收）地以及土地投融資等，以便為深圳未來的城市和產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展騰出地方。

最先面臨土地資源不足

無論是通過城市更新改造、土地整理儲(chǔ)備，還是以城市發(fā)展單元規(guī)劃來保障城市建設(shè)用地供應(yīng)。土地資源緊張，都是當(dāng)下深圳所面臨的難題。

作為國內(nèi)發(fā)展歷史較短的一線大城市，在經(jīng)歷30年城市化和工業(yè)化的發(fā)展之后，深圳最先面臨土地資源不足。深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(huì) （以下簡稱深圳規(guī)土委）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，行政轄區(qū)面積僅有不到2000平方公里的深圳，預(yù)計(jì)到2020年新增可建設(shè)用地僅58平方公里。

10月29日，深圳市將規(guī)土委下屬單位征地拆遷辦改成副局級(jí)建制的土地整備局正式掛牌成立，這也是國內(nèi)第一個(gè)土地整備局。在掛牌儀式上，深圳市規(guī)土委主任王幼鵬稱，成立土地整備局是深圳進(jìn)一步完善土地管理制度改革的重要內(nèi)容，也是面對(duì)土地資源的緊張和約束，對(duì)進(jìn)一步拓展深圳土地利用空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)城市規(guī)劃實(shí)施的重要內(nèi)容。

據(jù)了解，新成立的土地整備局的主要職能是，根據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全市土地整備、征（收）地和房屋征收工作，組織編制土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃和土地整備年度計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理 (含土地投融資)等。

對(duì)于深圳成立土地整備局，外界有多方解讀。深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》采訪時(shí)認(rèn)為，土地整備局的成立，本身說明深圳土地資源已經(jīng)高度緊張,深圳市需要挖掘存量土地二次利用的土地價(jià)值，對(duì)大量已使用土地資源進(jìn)行重新分配，使土地資源更合理利用，這需要一個(gè)具體的職能部門來進(jìn)行管理。

今年7月18日，深圳正式公布實(shí)施 《深圳市2012年度土地整備計(jì)劃》，計(jì)劃共安排土地整備項(xiàng)目95個(gè)，通過土地整備實(shí)現(xiàn)2183公頃用地入庫，力爭到年底為城市發(fā)展釋放65平方公里建設(shè)用地。目前，已完成土地整備33平方公里。

按照深圳市政府的土地整備計(jì)劃，在“十二五”期間，將通過土地整備釋放150平方公里的建設(shè)用地，為未來城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展空間。

土地整備破題迫在眉睫

根據(jù)深圳市2012年的土地用地計(jì)劃，供應(yīng)建設(shè)用地總計(jì)1868公頃，其中新增建設(shè)用地800公頃，存量建設(shè)用地918公頃。這是數(shù)十年來，深圳存量建設(shè)用地首次超過了新增建設(shè)用地，這意味著深圳面臨新增供應(yīng)土地不足的局面。

據(jù)悉，目前全市建設(shè)用地占土地資源總量比例已高達(dá)47%。

宋丁指出，深圳的城市發(fā)展不可能向周邊城市借地，只能依靠已使用的土地再利用。而深圳目前的行政管轄面積不超過2000平方公里，這意味著與其他城市可以向周邊拓展的優(yōu)勢(shì)相比，深圳城市擴(kuò)張的局限性更大。

對(duì)于深圳“缺地”的現(xiàn)狀，此前有業(yè)界人士在接受記者采訪時(shí)表示，一方面是深圳本身行政管轄面積較少，另一方面因?yàn)槌鞘锌焖贁U(kuò)張，土地資源開發(fā)跟不上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

在土地資源“難以為繼”的驅(qū)動(dòng)下，深圳市土地整備局的成立，也有著更多的歷史背景，但也伴隨著深圳土地出讓形式和供地結(jié)構(gòu)的變化。

在此之下，通過城市更新要地，成為深圳突破土地資源瓶頸的方向之一。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011年深圳樓市總體供應(yīng)量380萬平方米，其中150萬平方米來自于城市更新項(xiàng)目的供應(yīng)。

在深圳市的土地整備文件中這樣寫到，通過市區(qū)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立健全、市級(jí)土地投融資平臺(tái)的搭建，相關(guān)配套政策的出臺(tái)，土地整備正逐漸發(fā)展成為深圳拓寬發(fā)展空間、實(shí)現(xiàn)土地集約利用的一條重要途徑，是深圳新一輪土地管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

“由于有一級(jí)土地開發(fā)的形式存在，所以土地整備局成立的目標(biāo)和任務(wù)就是要對(duì)深圳所有范圍內(nèi)的已使用土地進(jìn)行重新梳理。”宋丁認(rèn)為，土地整備可以將城市更新計(jì)劃納入其中，對(duì)舊有土地進(jìn)行更新改造，把暫時(shí)不能利用的土地作為政府儲(chǔ)備用地。

在土地整備過程中，如何按照城市更新的要求開發(fā)已使用的土地，如何協(xié)調(diào)處理政府與業(yè)主之間的關(guān)系，管理和利用好土地，讓土地價(jià)值最大化是土地整備要解決的問題。

土地儲(chǔ)備面臨多重考驗(yàn)

今年5月，深圳土地管理制度改革綜合試點(diǎn)啟動(dòng)，拉開了第三次“土改”的大幕。而深圳市成立專門的土地整備局，也被認(rèn)為是進(jìn)行土地管理制度改革的嘗試。

“目前深圳的土地利用形式轉(zhuǎn)向了城市更新。”宋丁同時(shí)也指出，在城市更新過程中，盡管土地所有權(quán)歸政府，但土地使用權(quán)不在政府手中，歸業(yè)主所有。政府要進(jìn)行舊有土地整理和加以開發(fā)利用，必須完成收回土地給予相應(yīng)補(bǔ)償。

由于在城市更新項(xiàng)目中，業(yè)主大多沒有土地開發(fā)權(quán)，因而在今年3月出臺(tái)的深圳市城市更新實(shí)施細(xì)則中，深圳一改過去城市更新辦法中規(guī)定的由社區(qū)自行申報(bào)改造的做法，而將城市更新納入政府統(tǒng)一主導(dǎo)，并由政府導(dǎo)入大開發(fā)商進(jìn)行改造升級(jí)。

這一做法也引來外界的質(zhì)疑，使得城市更新改造項(xiàng)目更有利于資金實(shí)力雄厚的大型國企受益。除此之外，土地整備也為政府協(xié)議出讓或定向出讓的形式將土地資源讓給需要引入的大型企業(yè)創(chuàng)造了條件。

實(shí)際上，深圳成立土地整備局的目的，除了化解城市土地資源瓶頸，另一方面也涉及為深圳產(chǎn)業(yè)升級(jí)而騰挪空間的作用。

2011年，深圳土地整備計(jì)劃執(zhí)行情況中，移交用地大多以產(chǎn)業(yè)用地、公共配套、城市交通和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施用地為主。其中產(chǎn)業(yè)用地299.35公頃，占23%；公共配套、城市交通和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施用地415.57公頃，占32%；規(guī)劃居住用地和商服用地145.35，僅占總用地11%。

這意味著，深圳土地整備計(jì)劃中，用于產(chǎn)業(yè)升級(jí)或產(chǎn)業(yè)配套的土地占了大多數(shù)。盡管如此，深圳土地整備計(jì)劃仍然面臨一個(gè)資金難題。2012年300億元的土地整備計(jì)劃總投資中，累計(jì)完成投資僅為35億元，新增的266.15億資金能否順利落實(shí)，還不得而知。

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