編者按：近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快、房地產(chǎn)不斷井噴式發(fā)展，征地拆遷越來越成為公眾所不斷面臨或者熟知的問題。不過，與征地拆遷、開發(fā)建設同步的，不僅只有城市的日新月異，更有各種征地拆遷引發(fā)的矛盾問題的日漸突出，甚至引發(fā)了嚴重的社會矛盾。 為了解決征地拆遷帶來的種種矛盾，尋求更為和諧公平的征地方式，中共十八大報告提出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。” 那么，征地拆遷的利益分配該如何調(diào)整才能保證公平合理呢？ 商務部研究員梅新育先生為每經(jīng)智庫撰稿，探討了這一話題。該文僅代表作者個人觀點，不代表每經(jīng)智庫立場。每經(jīng)智庫刊發(fā)希望為相關決策機構和研究機構提供參考素材。同時，每經(jīng)智庫歡迎讀者來信探討。 每經(jīng)智庫郵箱：ntt@nbd.com.cn 一、補償要求過高有成為征地拆遷矛盾主要方面之勢 無論是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、建設基礎設施還是城市改造，都離不開征地、拆遷環(huán)節(jié)；乘著中國國內(nèi)市場高增長和城鎮(zhèn)化的雙引擎快車，中國房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)迅猛成長為中國經(jīng)濟的一大骨干產(chǎn)業(yè)：1992年，中國商品房銷售面積為4288.86萬平方米，銷售額426.59億元，占當年中國GDP總量（26937.3億元）的1.58%；到2011年，中國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)當年竣工房屋面積已達8.9244億平方米，竣工房屋價值21796.4億元，當年商品房銷售面積10.9946億平方米，銷售額59119.1億元，占當年中國GDP總量（471563.7億元）的12.54%。幾乎與此同步，征地和拆遷也逐步成為社會熱議的突出矛盾之一。在許多案例中，失地農(nóng)民和拆遷戶得到的補償過低，不僅令他們陷入生活困境，甚至釀成了一些惡性事件。有鑒于此，許多地方下了很大功夫對征地和拆遷工作進行了一系列調(diào)整，失地農(nóng)民和拆遷戶所得補償水平顯著提高。正因為如此，在許多城市，破舊拆遷房價格大大高于同一地段新建中高檔房的現(xiàn)象已屢見不鮮，作者本人父母在深圳所住房產(chǎn)就是如此。 然而，任何事物都是可能發(fā)生轉化的，征地拆遷中的矛盾也不例外。征地拆遷伊始本來就同時存在失地農(nóng)民和拆遷戶補償過低、過高兩類現(xiàn)象，1990年代至前幾年補償過低是矛盾的主要方面；而隨著失地農(nóng)民和拆遷戶所得補償顯著提高，補償要求過高成為矛盾主要方面的幾率正同步日益提高。某些社會輿論先入為主地將被征地、被拆遷方視為利益受損的純潔無辜羔羊而一面倒地支持其提高要價，甚至不分青紅皂白地支持某些打著“維權”旗號的過激舉動，進一步促使這一問題來得更快、更普遍、更嚴重。 時至今日，在不少地方，特別是在東部地區(qū)和大城市及其郊區(qū)，部分被征地、被拆遷方索要補償要求過高以至于損害公共利益已成現(xiàn)實，遷戶為自己十幾平方米、幾十平方米的破舊危房、甚至是違章建筑索要數(shù)百萬、數(shù)千萬、乃至上億元驚人天價補償?shù)氖录粍倜杜e，而且有蔓延之勢：上海某地一戶居民為其30平米老房拆遷索價5億元；萬達集團四川綿陽市涪城區(qū)南河片區(qū)舊城改造項目因當?shù)鼐用裱a償要求過高而落空；山西平定縣森宇公司開發(fā)的森宇坐標城樓盤因建設規(guī)模過大、高利貸集資和拆遷高補償而爛尾；……再到歌手左小祖咒為其岳父卞仕方房產(chǎn)而發(fā)起的“抗拆”風波，這些事件一次又一次凸顯了拆遷要求過高正日益向中國征地拆遷中的主要矛盾發(fā)展，一些失地農(nóng)民和拆遷戶不勞而獲從社會財富中取得了過大份額，以至于造就了新的社會不公和腐化墮落，不僅導致越來越多的發(fā)展項目受阻甚至完全落空、失敗，被征地拆遷方、開發(fā)建設方與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展“三輸”，由此產(chǎn)生的社會沖突風險和矛盾也在顯著上升。 二、解剖釘子戶過高補償要求：左小祖咒案例 在歌手左小祖咒為其岳父卞仕方房產(chǎn)而發(fā)起的“抗拆”風波中，拆遷戶補償要求過高問題就相當突出。在這次事件中，左小祖咒本人明確說過，“釘子戶”就是為了自己的利益；通觀事件經(jīng)過，矛盾關鍵在于左小祖咒夫婦為其岳父開出的拆遷補償條件過高，且不準拆遷方入戶實測房屋面積，以至于當?shù)卣疅o法接受。關于左小祖咒提出的拆遷補償條件，目前報道和當事者本人在微博上的說法有兩種，其一是700萬元；其二是1700萬元外加三套房屋。鑒于引發(fā)此次事件的卞仕方房產(chǎn)不過是江蘇常州市縣級武進區(qū)市郊南夏墅一處100平米以內(nèi)的農(nóng)房，即使是第一種要求，用事件發(fā)生地常州市武進區(qū)房地產(chǎn)市場行情衡量，也遠遠超過了合理水平。查閱新浪常州房地產(chǎn)門戶網(wǎng)站上當?shù)馗鳂潜P項目標價，不難看出，700萬元要價可在武進市區(qū)購買數(shù)百、上千平米商品住宅或兩套左右豪華別墅。茲列舉當?shù)?2處有代表性的房產(chǎn)項目物業(yè)類型、地址、主力戶型、價格如下： 常發(fā)御龍山，新盤，物業(yè)類型為普通住宅、別墅，地址在武進人民路、定安路、玉塘路，別墅起價280萬元/套，左小祖咒要價可購買兩套半。 上林國際上林君悅，在售，物業(yè)類型為普通住宅、別墅，地址在橫林鎮(zhèn)公園路，主力戶型95-140平米，起價5000元/平米，左小祖咒要價可購買1400平米，折算該小區(qū)主力大戶型10套。 得園，在售，物業(yè)類型為別墅，地址在遙觀鎮(zhèn)宋劍湖旁，主力戶型370-460平米，均價8000元/平米，左小祖咒要價可購買875平米，折算約兩套。 星湖丹堤，在售，物業(yè)類型為別墅、酒店式公寓、商鋪，地址在西太湖攬月灣，主力戶型470-530平米，450-1000萬元/套，左小祖咒要價可購買一套半。 天目湖城市廣場，在售，物業(yè)類型為普通住宅、別墅、酒店式公寓、建筑綜合體，地址在天目湖迎賓路，主力戶型40-60平米，均價11000元/平米，左小祖咒要價可購買636平米，折算主力60平米戶型10套半。 天潤國際花園，在售，物業(yè)類型為普通住宅，地址在滆湖路科教城（離左小祖咒岳父家不甚遠，更改規(guī)劃后的地鐵終點所在地），主力戶型89-143平米，均價5600元/平米，左小祖咒要價可購買1250平米，折算143平米主力大戶型8.7套。 九州紅墅嶺，在售，物業(yè)類型為別墅，地址在太湖灣旅游度假區(qū)，主力戶型438-456平米，起價13000元/平米，左小祖咒要價可購買538平米，折算一套456平米戶型別墅后還可剩余107.2萬元。 新城香溢瀾橋，在售，物業(yè)類型為普通住宅、別墅，地址在火炬路與光電路交匯處，主力戶型320平米別墅，以及80-130平米高層，均價6500元/平米，左小祖咒要價可購買1077平米，折算320平米別墅3套以上，或高層130平米戶型8套以上。 甲殼蟲工坊，在售，物業(yè)類型為普通住宅、商鋪，地址在武進體育館對面，主力戶型42-75平米，均價5000元/平米，左小祖咒要價可購買1400平米，折算75平米主力戶型近19套。 綠地香頌花園，在售，物業(yè)類型為普通住宅、公寓，地址在聚湖路南，主力戶型81-123平米，均價6300元/平米，左小祖咒要價可購買1111平米，折算123平米主力大戶型9套有余?？紤]到該項目開發(fā)商綠地控股集團以228.729億美元營業(yè)收入而排名2012年度《財富》世界五百強第483位，是第一家登上《財富》五百強排行榜的中國房地產(chǎn)企業(yè)，這個樓盤在當?shù)貞攲儆谄焚|較好、檔次較高的項目。 聚湖雅苑，在售，物業(yè)類型為普通住宅，地址在長江路與312國道交叉處，主力戶型88-174平米，起價4880元/平米，左小祖咒要價可購買1434平米，折算174平米主力大戶型8套有余 天安數(shù)碼城，在售，物業(yè)類型為寫字樓、商鋪、建筑綜合體，地址在常武南路紅星美凱龍對面，均價5500元/平米，左小祖咒要價可購買1273平米。 綜上所述，憑借郊區(qū)離火葬場不遠地段一處100平米左右的普通農(nóng)房，左小祖咒開出的700萬元拆遷要價可以換來當?shù)仄焚|較好、檔次較好的綠地香頌花園小區(qū)3套123平米大戶型（合計232.47萬元），外加市區(qū)天安數(shù)碼城850平米鋪面。如此要價，是否屬于天價，是否遠遠高出了合理水平，顯而易見。 三、征地拆遷補償要求過高制造經(jīng)濟社會矛盾 時至今日，至少在東部地區(qū)和大城市及其郊區(qū)，征地、拆遷補償已經(jīng)成為當?shù)鼐用衿谂蔚娘w來橫財，許多失地農(nóng)民和拆遷戶拿到了巨額補償，以至于大城市及其郊區(qū)的拆遷戶已經(jīng)成為購買進口豪華車的生力軍。2011年初，中國汽車流通協(xié)會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2010年北京銷售的8萬輛進口車中一半賣給了北京和各地拆遷戶，特別是北京拆遷戶。當時調(diào)查人員在擴建后的北京南苑機場一帶發(fā)現(xiàn)，機場周邊村莊豪華車數(shù)量眾多，密度特大，進而發(fā)現(xiàn)那一帶拆遷戶拿到兩三千萬元補償司空見慣。由于缺乏相關統(tǒng)計，我們目前還難以準確估算征地拆遷補償總額和人均補償金額，但眾多類似購買豪華進口車之類的跡象已經(jīng)足以從側面證實，征地拆遷補償水平已經(jīng)相當高。 勞動是一切財富的最終源泉；在征地和拆遷中，被征地拆遷方并沒有為建設直接付出勞動，征地和拆遷補償歸根結底是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者及其消費者、商品房購房者、城市新移民向失地農(nóng)民和拆遷戶的財富轉移，這種財富轉移規(guī)模過大，無異于對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)者及其消費者、商品房購房者、城市新移民的壓榨盤剝，在經(jīng)濟方面的負面效果自不待言，而且必然因其不公而造成社會矛盾。畢竟，土地增值歸根結底源于這塊土地及其鄰近地區(qū)基礎設施的建設、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口的增長，由社會共同勞動創(chuàng)造的土地增值收益倘若由被征地方、被拆遷方獨享或取得大部分收益，既不合理也不公平。在某些情況下，這種矛盾甚至會以相當激烈的方式爆發(fā)出來。隨著被征地拆遷方補償水平的提高，這種矛盾沖突的頻率和烈度也將趨向上升。盡管流行的觀點主張大幅度提高被征地拆遷方分享土地增值收益的份額，甚至由被征地農(nóng)民獨享土地增值收益，從而根本顛覆現(xiàn)行土地制度，但我們不能因為征地拆遷補償收益過低問題以前較為普遍、現(xiàn)在仍然存在就看不到走向另一個極端將制造更多、更大的矛盾和沖突。 在現(xiàn)實生活中，在經(jīng)濟發(fā)達的移民移入地，源于拆遷補償過高的本地人與新移民、外來工之間的經(jīng)濟利益沖突已經(jīng)明顯上升。與外來移民、特別是外來勞工必須勞心勞力以求站穩(wěn)腳跟不同，本地居民因占有先天地利而能獲得較多資本增值收益，特別是土地、房產(chǎn)增值收益；其它條件相同，本地居民往往更容易獲得相對輕松的崗位。這種局面有其必然性與合理性，在中國文化背景下，假如外來工能夠得到合理的待遇，能夠看到向上提升的希望，他們也不會對此抱怨太多；但假如本地居民無需勞動即可獲得的資本增值收益太多，而外來工待遇又不合理，看不到向上提升的希望，窮畢生之力也無望圓住房夢，這種經(jīng)濟利益之爭就會浮現(xiàn)，本地居民和新移民、外來工之間的裂痕由此產(chǎn)生并凸顯。新世紀以來10余年我國流動性過剩，資產(chǎn)市場泡沫橫飛，這已經(jīng)成為我們面臨的現(xiàn)實問題。如果我們偏頗地強調(diào)“增加居民財產(chǎn)性收入”，強調(diào)“拆遷者權益”，即使能夠收獲部分占據(jù)優(yōu)勢地位者一時的喝彩，卻必然損害“沉默的大多數(shù)”，畢竟拆遷戶的補償最終都要由后來者埋單，而后來者絕大多數(shù)是普通的工薪階層，我們不能指望他們?nèi)淌軗p害永遠沉默。接納外地新移民最多的廣東省近年之所以連續(xù)發(fā)生本地居民與外來工之間的暴力沖突群體性事件，根源即在于此。 我國已經(jīng)步入新的大規(guī)模人口流動時期，城鎮(zhèn)化人口中很大一部分源于新移民；城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展將推動這一比例繼續(xù)上升。在2010年第六次人口普查中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口高達26139萬人，接近美國全國人口總數(shù)；其中市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口為3996萬人，不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口為22143萬人。同2000年人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加11700萬人，增長81.03%；其中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口增加10036萬人，增長82.89%。不考慮已經(jīng)取得移入地戶籍的人口，僅將不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口定義為新移民，其人數(shù)（22143萬人）也占2010年末我國城鎮(zhèn)人口66978萬的33%。換言之，征地拆遷補償過高，結果是使得1/3的城鎮(zhèn)居民成為現(xiàn)實和潛在的受損者。若再考慮到已經(jīng)取得移入地的新移民中也不乏“房奴”之輩，這類受損者人數(shù)之多，更不容忽視。我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得了長足進展，2011年末城鎮(zhèn)化人口比例51.3%，首次突破50%大關，且中央政策指導思想是將城鎮(zhèn)化作為下一階段經(jīng)濟發(fā)展和擴大內(nèi)需的主要動力之一，過高的征地拆遷補償要求則給這一戰(zhàn)略埋下了經(jīng)濟和政治雙重隱患。 不是依靠辛勤勞動、而是依靠拆遷得來的巨額橫財使得不少拆遷戶迅速養(yǎng)成了揮霍的生活方式，甚至徹底腐化墮落。早在1980年代后期、1990年代初，珠三角經(jīng)濟的發(fā)展就使不少當?shù)鼐用褚虮徽鞯亍⒉疬w而暴富，其中相當一部分人缺少技能而無法獲得高薪工作機會，又因為暴富而鄙視辛苦的一般勞動，于是坐食征地、拆遷的補償而終日無所事事，其子女也因家庭不勞而獲暴富頗多無心向學之輩，最終坐吃山空，等而下之者還成為吸毒等犯罪行為的高發(fā)群體?，F(xiàn)在，征地、拆遷補償導致家庭、社區(qū)關系扭曲惡化的事例更是屢見不鮮。 四、征地拆遷補償要求過高導致“三輸”結局 部分人為征地拆遷補償索價過高而導致被征地拆遷方、開發(fā)建設方與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展“三輸”的案例已經(jīng)為數(shù)不少，而且還在日益增多，無論是東部發(fā)達地區(qū)還是中西部欠發(fā)達地區(qū)，都不例外。 就當前而言，“三輸”主要表現(xiàn)在過高的征地拆遷補償導致一些建設項目撤銷或爛尾。典型如萬達集團放棄四川綿陽市涪城區(qū)南河片區(qū)舊城改造項目。2009年10月，綿陽市政府與萬達集團簽訂框架協(xié)議，萬達集團擬投資60億元參與綿陽市涪城區(qū)南河片區(qū)舊城改造，開發(fā)建設包括百貨、酒店、餐飲、娛樂、住宅等綜合業(yè)態(tài)的綿陽萬達廣場，占地218.2畝。但當?shù)鼐用癫疬w補償要求過高，經(jīng)過拆遷摸底匯總，拆遷要價高達29億元，幾乎占計劃投資總額的一半。盡管萬達集團董事長王健林生于綿陽，如同大多數(shù)中國人一樣有回報家鄉(xiāng)的情結，非?？粗啬虾悠瑓^(qū)改造項目，但面對超過項目承受能力的拆遷補償要價，經(jīng)過半年摸底、協(xié)商，萬達集團最終不得不于2010年三四月間最終決定放棄南河片區(qū)項目，并一度打算撤出綿陽。 建設項目征地拆遷補償過高，即使勉力為之，結果也很有可能是爛尾，令被征地方、拆遷戶所得承諾淪為泡影。由于油畫家、中國人民大學教授朱維民的一篇微博，山西平定縣森宇公司開發(fā)的森宇坐標城樓盤爛尾事件引起了全國性關注；在分析森宇公司資金鏈斷裂原因時，負責此案善后的平定縣委常委、政法委書記楊艷紅就指出，除了受整個經(jīng)濟形勢影響和攤子鋪得太大之外，森宇公司實際控制人李小虎承諾的拆遷補償過高也是一個不容忽視的原因--“別的開發(fā)商拆遷補房比例一般是1比1.3，李小虎竟是1比3，平定那么多開發(fā)商算著都賠錢，可他敢干?！边^高的拆遷補償也許能夠招來一時的喝彩，但在氣泡不可避免破滅之后，拆遷戶就不得不面對現(xiàn)實了。在森宇公司一案中，根據(jù)媒體報道，當?shù)厣鐣餮员煌侠鄣某?000多戶拿不到房子的購房人，還有近2000家拿不到本金及利息的集資戶，2000多回遷無望的拆遷戶，加上被拖欠工程款的施工單位、供貨商、拿不到工資的森宇員工，合計涉及幾萬人，近萬個家庭。而根據(jù)楊艷紅介紹的情況，初步查明，截至2012年4月28日，森宇坐標城項目共收入預售房款6.1億元，銀行貸款1.3億元，尚欠銀行貸款1.3億元、城市基礎設施費2400萬元、人工費7200萬元、稅金6320萬元、土地費4280萬元。只有2.9億元支付了工程款。根據(jù)收入支出情況，尚有3.2億元（不包含銀行貸款1.3億元）資金不能查明去向，目前該公司資金賬戶余額為零；而要把森宇坐標城房子交到購房人手中，整個資金缺口有4.75億元。如果森宇公司不鋪那么大攤子，不開出那么高的無法兌現(xiàn)的征地拆遷補償，也就無需訴諸利息高達2分、3分乃至4分的非法高息集資，這一切悲劇也就可以避免了。 從長遠來看，征地拆遷補償過高必將對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不容忽視的負面影響。實體經(jīng)濟部門、特別是物質生產(chǎn)部門是一個國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根基所在，而從1980年代泡沫經(jīng)濟時期的日本，到1990年代以來的香港、臺灣，再到近10年以來的溫州，房地產(chǎn)價格過高過度抬高實體經(jīng)濟部門經(jīng)營成本、導致產(chǎn)業(yè)空心化的后果已為世人所熟知，更不用說房價問題在今日中國大陸已在相當程度上發(fā)展成為事關社會穩(wěn)定的政治問題，而過高的征地拆遷補償歸根結底必然要體現(xiàn)在房地產(chǎn)價格上。不管打著何種名義，指望維持、甚至進一步提高本來已經(jīng)相當高的征地拆遷補償而不提高房產(chǎn)價格，那只不過是不可能實現(xiàn)的空想。如果在征地拆遷索取過高補償?shù)倪M程中形成了一個強大的食利者集團，那就更有窒息經(jīng)濟社會進步之虞。是防患于未然，還是坐等問題積重難返，取決于我們的認識與行動。 五、結束語 無論是公共事業(yè)建設，還是商業(yè)性開發(fā)，我們確實應當給予失地農(nóng)民和拆遷戶合理的補償，但這絕不等于要鼓勵他們過上不勞而獲的寄生性生活，更不等于要給予他們遠遠超過市場行情的天價補償。任何財富歸根結底來自勞動創(chuàng)造，鼓勵財富如此轉移的社會注定不可持續(xù)。中共十八大報告提出，要“提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”；而提高“勞動報酬比重”與過高的征地拆遷補償是不相容的。 正因為如此，2010年，國務院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》之后，很多人要求規(guī)定補償上限，以防止過度補償。最終在2011年1月公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》在第十九條、第二十條對此作了規(guī)定，力求兼顧避免拆遷暴富與侵害拆遷戶合法權益。其中，第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產(chǎn)價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開征求意見。” 第二十條規(guī)定：“房地產(chǎn)價格評估機構由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。房地產(chǎn)價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預。” 在征地補償方面，中共十八大報告提出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！本涂傮w而言，適度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例是正確的，但現(xiàn)行土地制度的基本框架不宜顛覆；而且，以中國之大，各地發(fā)展狀況千差萬別，不少地方農(nóng)民征地補償已經(jīng)相當高，在土地增值收益中所占比例已經(jīng)不低，更重要的是引導征地補償適度集中并流向生產(chǎn)性投資，為失地農(nóng)民提高自身素質和創(chuàng)造新的體面收入勞動就業(yè)機會提供條件。