每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 王雅潔 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 王雅潔 發(fā)自北京

在2012年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，“提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”首次作為重要政策方向被明確提出，這標(biāo)志著在我國(guó)人口紅利即將到達(dá)“拐點(diǎn)”之時(shí)，城鎮(zhèn)化將成為經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。

在新型城鎮(zhèn)化即將起航之時(shí)，無(wú)論是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，還是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)，加速產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，都離不開(kāi)宏觀政策層面的全力保駕護(hù)航。比如，土地制度改革將作為城鎮(zhèn)化的重要突破口進(jìn)一步提速，在審議中的土地管理法修正案草案將開(kāi)啟征地制度改革，為下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程掃清法律障礙；而《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃》將為號(hào)稱能拉動(dòng)40萬(wàn)億元投資的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供一個(gè)全面的綱領(lǐng)性文件。對(duì)此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》擬通過(guò)對(duì)中央政策及未來(lái)配套的措施進(jìn)行梳理，試圖為將來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展描繪出一個(gè)初步的路線圖，并探尋如何成功打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的這把神秘鑰匙。

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地制度改革日益顯現(xiàn)出緊迫性。在這一改革過(guò)程中，最引人注目的當(dāng)屬去年年底全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議中提及的“5年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作”。

“5年的時(shí)間有些緊張，還有很多問(wèn)題需要厘清。”昨日（1月6日），一名不久前曾參與新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況調(diào)研的專家對(duì) 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作近期也在密集展開(kāi)，涉及的問(wèn)題主要包括登記資金、配套政策的跟進(jìn)等。

50個(gè)縣市已展開(kāi)試點(diǎn)

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者從農(nóng)業(yè)部獲悉，未來(lái)將擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍，爭(zhēng)取用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系建設(shè)，探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入制度。加大對(duì)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體的扶持力度。

上述專家透露，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前已有50個(gè)縣（市、區(qū)）展開(kāi)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的登記工作。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，要在5年的時(shí)間內(nèi)完成這項(xiàng)工作，時(shí)間比較緊張。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，土地制度改革將是一個(gè)繞不過(guò)去的問(wèn)題。

這名專家表示，未來(lái)的擴(kuò)圍工作重點(diǎn)將放在如何根據(jù)地形地貌選擇適宜的測(cè)繪方法、有效降低登記成本等技術(shù)性問(wèn)題；如何科學(xué)把握政策界限，妥善解決試點(diǎn)可能遇到的各類糾紛問(wèn)題，以及承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題上。

至于改革的進(jìn)程，未來(lái)兩年首先是加速擴(kuò)大試點(diǎn)，在擴(kuò)大的同時(shí)繼續(xù)調(diào)研、記錄、分析試點(diǎn)過(guò)程中遇到的棘手問(wèn)題，然后根據(jù)平原與山地、南方與北方等地域差異及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異等諸多因素，進(jìn)一步完善制定詳細(xì)的試點(diǎn)方案，并隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而隨時(shí)調(diào)整。

他指出，目前比較有代表性的問(wèn)題是，在登記過(guò)程中土地測(cè)量面積和合同簽訂面積不太一致，未來(lái)兩年提速擴(kuò)圍時(shí)，將會(huì)在測(cè)查手段上多加改善，并在政策性的指導(dǎo)意見(jiàn)中加以體現(xiàn)，盡快建立、健全一套完整的土地登記技術(shù)規(guī)程。

須避免急于求成現(xiàn)象

而在土地登記的資金保障方面，上述專家透露，接下來(lái)將從土地登記的人員配置、信息系統(tǒng)建設(shè)及其他支持方面確定資金籌措的方向。當(dāng)記者追問(wèn)未來(lái)兩年擴(kuò)圍試點(diǎn)的詳細(xì)城市名單及推廣進(jìn)度時(shí)，他表示目前尚未確定，不方便談?wù)摗?/p>

中投顧問(wèn)房地產(chǎn)行業(yè)研究員殷旭飛認(rèn)為，試點(diǎn)擴(kuò)圍有效的執(zhí)行和推廣需要地方政府的大力支持以及民眾的積極配合。地方政府在其中應(yīng)起到良好的引導(dǎo)作用，在具體任務(wù)執(zhí)行時(shí)，要制定詳細(xì)的實(shí)施方案，分解任務(wù)，合理安排進(jìn)度。在試點(diǎn)的選擇上，要科學(xué)決策，選取有代表性、土地承包管理機(jī)制相對(duì)健全的地區(qū)，因地制宜，循序漸進(jìn)，在協(xié)商的基礎(chǔ)上取得民眾的支持和信任?，F(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在地塊不實(shí)、面積不準(zhǔn)，權(quán)利主體不清等問(wèn)題。選擇在此時(shí)展開(kāi)擴(kuò)圍，對(duì)建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義。

殷旭飛認(rèn)為，在擴(kuò)圍過(guò)程中，可能會(huì)存在地方政府急于求成，甚至違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行推行的現(xiàn)象。未來(lái)兩年中，地方政府須因地制宜，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，既滿足農(nóng)民的意愿，又實(shí)現(xiàn)擴(kuò)圍的順利開(kāi)展。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，有利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和物質(zhì)權(quán)利，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

與戶籍制度改革配套而行

在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作為重點(diǎn)的土地制度改革面臨著另一個(gè)難題，就是戶籍制度改革。

殷旭飛直言，對(duì)于有能力留在城市的農(nóng)民，其宅基地和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可嘗試實(shí)現(xiàn)上市自由流轉(zhuǎn)，在目前體制下仍然有一定的局限性，戶籍制度改革須配套而行。他認(rèn)為，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的界定主要以“戶籍”作為標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際情況中，遷入城鎮(zhèn)而未享受城市保障的農(nóng)戶，其作為集體經(jīng)濟(jì)成員的權(quán)利往往得不到有效的保護(hù)。合理界定集體經(jīng)濟(jì)成員權(quán)利還需政府加強(qiáng)頂層制度建設(shè)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行合理界定。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵等對(duì)此開(kāi)出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯(lián)動(dòng)。在戶籍方面，先讓長(zhǎng)期在城市打工的農(nóng)民工能夠市民化；土地方面，要提高農(nóng)村征地補(bǔ)償，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價(jià)參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)。他認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍積累的矛盾和問(wèn)題十分嚴(yán)重，當(dāng)務(wù)之急是把攻堅(jiān)的改革和阻力較小的改革分頭推進(jìn)，比如目前舉家遷徙到城鎮(zhèn)的外來(lái)農(nóng)村人口有4000萬(wàn)人，如果能夠先讓這批人真正市民化，這樣既可以減少城市戶改壓力，也會(huì)緩解長(zhǎng)期積累的矛盾。

連日來(lái)，多名業(yè)內(nèi)專家、官員在接受中央媒體采訪時(shí)也透露，未來(lái)的土地制度改革將與戶籍制度改革配套并行。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊透露，接下來(lái)戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度。分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。逐步全面放開(kāi)在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，進(jìn)一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實(shí)大城市現(xiàn)行戶口遷移政策。

韓俊表示，目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意以放棄承包地和宅基地來(lái)?yè)Q取城鎮(zhèn)戶籍，在這一點(diǎn)上，必須完全尊重個(gè)人意愿，不能把農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機(jī)制。

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