每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 卓志強(qiáng) 胡春暉 發(fā)自廣州    

每經(jīng)記者 卓志強(qiáng) 胡春暉 發(fā)自廣州

3月10日上午，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議舉行第三次全體會(huì)議。會(huì)議開始前，鐵道部部長(zhǎng)盛光祖受到媒體關(guān)注；會(huì)議后，盛光祖又被媒體團(tuán)團(tuán)圍住。他強(qiáng)調(diào)，鐵路總公司還要進(jìn)一步深化改革。

自1982年鐵道部宣布對(duì)下屬路局放權(quán)讓利以來(lái)，中國(guó)鐵路系統(tǒng)的漸進(jìn)式改革已歷近30年。與其他經(jīng)濟(jì)部門的改革類似，政企分開始終是鐵路改革的主線和方向。

我國(guó)首個(gè)“公司化”的鐵路局是廣州鐵路（集團(tuán)）公司（以下簡(jiǎn)稱廣鐵集團(tuán)）。在上述消息公布后，廣鐵集團(tuán)人士向媒體表示，現(xiàn)在集團(tuán)所有員工都是企業(yè)編制，未來(lái)應(yīng)該不存在政企分開的問(wèn)題。不過(guò)，盡管該集團(tuán)是我國(guó)鐵路改制的 “先行者”，但接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪的專家表示，在此前鐵路政企分開未能真正成行的背景下，它所做的嘗試可謂淺嘗輒止。

鐵路局改革的先行者/

廣鐵集團(tuán)前身為原廣州鐵路局，作為中國(guó)鐵路運(yùn)輸業(yè)第一家實(shí)力雄厚的大型企業(yè)集團(tuán)，廣鐵集團(tuán)創(chuàng)造了母子公司結(jié)構(gòu)的集團(tuán)模式。同時(shí)，創(chuàng)建了全路第一家股份制運(yùn)輸企業(yè)——廣深鐵路股份有限公司，于1996年在香港和紐約成功上市，2006年12月22日在上海證券交易所成功發(fā)行A股，成為鐵路系統(tǒng)目前唯一一家在內(nèi)地、香港和紐約三地掛牌上市的股份制企業(yè)。

長(zhǎng)期研究廣鐵集團(tuán)的孫長(zhǎng)松博士曾發(fā)表研究生論文表示，廣鐵集團(tuán)早前的改革勾畫了鐵路改革的基本框架，這個(gè)基本框架可以描述為：第一，產(chǎn)權(quán)多元化、非國(guó)有化；第二，商業(yè)化；第三，公司化；第四，網(wǎng)運(yùn)分離（首先是客網(wǎng)分離）；第五，引入競(jìng)爭(zhēng)。

“這些實(shí)踐正好與過(guò)去20年世界鐵路的改革大勢(shì)相吻合，盡管有所反復(fù)，但仍能給下一步的鐵路改革提供有益的借鑒和可以檢驗(yàn)的節(jié)約交易成本的參數(shù)。”孫長(zhǎng)松在其論文中說(shuō)道。

廣鐵集團(tuán)一直是中國(guó)鐵路改革的試驗(yàn)田，發(fā)生在這里的制度變遷，折射出中國(guó)鐵路20年來(lái)艱難的變革歷程。

廣鐵集團(tuán)改制之前，與全國(guó)各鐵路局一樣，進(jìn)行了“大包干”改革，開始有了一些經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。例如可以任免本局的“處級(jí)干部”，有了一點(diǎn)“利潤(rùn)留成”，可以給員工發(fā)放一定的獎(jiǎng)金，還在運(yùn)輸主業(yè)之外搞起了“多種經(jīng)營(yíng)”。

1993年，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)，廣州鐵路局改制為廣鐵集團(tuán)，并納入當(dāng)時(shí)由國(guó)家直接管理的100多家企業(yè)集團(tuán)之列。按當(dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)，改制后的廣鐵集團(tuán)享有多項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，如自主決定人事管理、員工報(bào)酬、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、生產(chǎn)布局安排、外貿(mào)、資金使用、部分運(yùn)輸產(chǎn)品價(jià)格等。這一改革，當(dāng)時(shí)不僅在鐵路行業(yè)是令人耳目一新的，在所有大型國(guó)有企業(yè)包括各種網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)中，也是開風(fēng)氣之先例。

1996年，廣鐵集團(tuán)所轄的廣深鐵路公司通過(guò)股改，在香港聯(lián)交所上市。上市帶來(lái)了活力，利用自身積累相繼修建了雙線、三線、四線及國(guó)內(nèi)第一條準(zhǔn)高速鐵路，區(qū)域運(yùn)輸市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力得到很大提升，客貨運(yùn)量特別是旅客發(fā)送量大幅度上升。

“被公司化”的鐵路局/

孫長(zhǎng)松認(rèn)為，“今天回過(guò)頭來(lái)看，當(dāng)初的設(shè)計(jì)大都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，廣鐵集團(tuán)與其他鐵路局本質(zhì)上并無(wú)二致，實(shí)質(zhì)上成為一個(gè)‘被公司化’的鐵路局。顯然，這種體制內(nèi)的局部的制度改進(jìn)難以克服制度變遷的‘路徑依賴’困境。”

北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授榮朝和也曾表示，鐵路體制改革最根本的就是把鐵道部運(yùn)營(yíng)和管理的職能剝離開來(lái)，運(yùn)營(yíng)部分成立公司，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，管理部分則由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。“如果這個(gè)源頭的機(jī)制不動(dòng)，則底下雖有一些小的動(dòng)作，仍然是換湯不換藥。”

2000年，廣鐵集團(tuán)在全國(guó)鐵路各局中首個(gè)成立了客運(yùn)公司，將客運(yùn)業(yè)務(wù)與鐵路線路和貨運(yùn)業(yè)務(wù)分開，并通過(guò)相當(dāng)復(fù)雜的清算，以向路網(wǎng)支付使用費(fèi)的方式，相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。廣深股份公司和各合資鐵路公司的客運(yùn)業(yè)務(wù)，則仍然維持原管理體制不變。

廣鐵集團(tuán)客運(yùn)公司成立后，取消了干部級(jí)別，實(shí)行了按崗取酬、易崗易薪的工資制度，建立了扁平化、軟性化的事業(yè)部制的組織結(jié)構(gòu)，調(diào)整了生產(chǎn)布局，從增運(yùn)增收、提高效率、改善質(zhì)量等各項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，效果是好的。2001年，這個(gè)公司的改革經(jīng)驗(yàn)推及全路，各鐵路局都成立了客運(yùn)公司，并開始進(jìn)行組建貨運(yùn)公司的工作，準(zhǔn)備實(shí)行更完全的網(wǎng)運(yùn)分離。

孫長(zhǎng)松說(shuō)，“由于這種鐵路局范圍的網(wǎng)運(yùn)分離并未打破以鐵路局為主體的傳統(tǒng)運(yùn)輸管理方式，顯然不符合鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)性和網(wǎng)絡(luò)特征的實(shí)際，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)可能導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升，且這種體制內(nèi)的變革缺少契約的保證，特別是沒(méi)有在產(chǎn)權(quán)改革這個(gè)對(duì)制度穩(wěn)定具有約束力的方面作出必要的安排，因此在2003年就體制復(fù)歸，廣鐵客運(yùn)公司也成為全路最后一個(gè)被撤銷的客運(yùn)公司。鐵路為進(jìn)行這一改革進(jìn)行過(guò)長(zhǎng)期的準(zhǔn)備，付出了昂貴的成本，結(jié)果是許多人始料未及的。”

改革仍有待推進(jìn)/

1985年鐵路實(shí)行“大包干”時(shí)，鐵路改革被寄予厚望，連國(guó)外媒體都稱之為當(dāng)時(shí)中國(guó) “最激動(dòng)人心”的改革舉措。1984年開始興起的合資建路，特別是引入外資修建三茂、金溫鐵路，也曾使人們對(duì)鐵路產(chǎn)權(quán)制度改革的破題充滿期待。1993年廣鐵集團(tuán)公司成立，人們似乎看到了中國(guó)鐵路通往商業(yè)化、公司化之路。1996年廣深鐵路股份公司成功上市，在所有網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)中也是“先行官”。2000年開始在全國(guó)鐵路推進(jìn)“網(wǎng)運(yùn)分離”，更被認(rèn)為是中國(guó)鐵路參與世界鐵路共同的改革進(jìn)程的重大步驟。在所有這些改革中，廣鐵集團(tuán)都是“試驗(yàn)田”，都取得了好的效果。

但時(shí)至今日，鐵路改革包括廣鐵集團(tuán)改革的仍然還有漫長(zhǎng)的路要走。

比如從1995年起至今，鐵道部對(duì)各鐵路局實(shí)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，即由鐵道部給各鐵路局下達(dá)各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)、安全質(zhì)量指標(biāo)，簽訂“責(zé)任狀”，依此對(duì)各局進(jìn)行考核，評(píng)出優(yōu)劣，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。但因?yàn)檫@種問(wèn)責(zé)制的參數(shù)確定和考評(píng)帶有很大的主觀性，責(zé)任指標(biāo)和經(jīng)營(yíng)結(jié)果又可在期末調(diào)整，且獎(jiǎng)罰的力度根本無(wú)法與產(chǎn)權(quán)權(quán)益相比，因此很多情況下流于形式；又比如今天的廣深鐵路股份公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)仍十分有限，甚至對(duì)所屬基層單位的干部的任免、調(diào)整及各項(xiàng)財(cái)務(wù)預(yù)算的安排都完全集中到了其母公司。

此外，改制之后，廣鐵集團(tuán)旗下的部分鐵路票價(jià)一度被外界冠以 “全國(guó)最貴”——繼廣深鐵路以每公里0.548元的均價(jià)登上“全國(guó)最貴鐵路”的位置后，2013年元旦前一天，全線貫通的廣珠城軌宣布漲價(jià)，漲價(jià)后以每公里均價(jià)為0.598元成為新的“全國(guó)最貴鐵路”。然而即便如此，今年1月，有媒體援引一些地方路局人士的話，2012年廣鐵集團(tuán)可能虧損26億元。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)接受 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)直言不諱，“廣鐵集團(tuán)雖然說(shuō)是公司化了，但是實(shí)際上和其他鐵路局沒(méi)有任何區(qū)別，他們?cè)诠芾砩鲜且粯拥摹?rdquo;

中華鐵道網(wǎng)CEO于丁向記者表達(dá)了類似的觀點(diǎn)：作為18個(gè)路局之一，廣鐵集團(tuán)在公司體制改革方面的努力，現(xiàn)在看來(lái)成效不是太明顯。畢竟鐵道部是它的上層機(jī)構(gòu)，在鐵道部體制沒(méi)有多大改革前，下面的路局能有多大變化呢？