每經(jīng)記者 胡廷鴻 發(fā)自深圳

在土地制度改革方面，一向以大膽創(chuàng)新，先行先試著稱的廣東省，再次走在了全國的前列。

3月11日，廣東省政府公開發(fā)布了《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃表示將加快推進(jìn)廣東省城鎮(zhèn)化建設(shè)，全省城鎮(zhèn)化率每年以0.8%的速度遞增，到2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%。

除此之外，該規(guī)劃明確“建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益”。

允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋和宅基地的表述，引起外界關(guān)注，這是廣東省第一次用政府文件的形式明確農(nóng)村土地可允許自由流轉(zhuǎn)。

對(duì)此，專家解讀稱，盡管這只是一個(gè)原則性表示，沒有細(xì)則，但廣東省在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民獲得土地收益方面的改革步伐“相當(dāng)大膽”，在國內(nèi)尚屬首次，是對(duì)土地制度的大突破，其意義影響深遠(yuǎn)。

廣東城鎮(zhèn)化規(guī)劃出臺(tái) 2015年鎮(zhèn)化率將達(dá)70%

國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

圍繞國務(wù)院提出的“城鎮(zhèn)化發(fā)展”和“增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”兩個(gè)方向，廣東省政府率先在全國出臺(tái)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的“十二五”規(guī)劃。

作為全國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平位居前列的廣東省，截至2010年底，全廣東省常住人口達(dá)10440.94萬人，城鎮(zhèn)化率（即城鎮(zhèn)人口占常住人口的比例）達(dá)66.2％，比“十五”期末提高了5.5個(gè)百分點(diǎn)。

為了進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，

全省城鎮(zhèn)化率每年將提高0.8個(gè)百分點(diǎn)左右，2015年達(dá)70％，繼續(xù)穩(wěn)居全國前列。

此外，廣東省也是外來務(wù)工人員集中的地區(qū)，但異地務(wù)工人員分享城鎮(zhèn)化成果程度偏低。

《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》稱，受戶籍制度、社會(huì)保障制度等因素影響，大量異地務(wù)工人員未能隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，無法平等享受基本公共服務(wù)，削弱了他們對(duì)所在城鎮(zhèn)的歸屬感與認(rèn)同感，一定程度上制約了社會(huì)和諧發(fā)展。

為此，廣東省將繼續(xù)深化戶籍制度改革，逐步降低城鎮(zhèn)在就業(yè)、教育、社保等方面的準(zhǔn)入門檻，以縣（市）城區(qū)、中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，切實(shí)加大吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口力度。

“現(xiàn)在城市存在人口回流現(xiàn)象，很多城市人口沒有轉(zhuǎn)戶享受不到城市待遇，這個(gè)政策對(duì)于城市人口穩(wěn)定有幫助。”對(duì)此，深圳房地產(chǎn)內(nèi)參總經(jīng)理尹香武稱。

廣東率先“第四次土地改革” 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)首次列入發(fā)展規(guī)劃

城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。有人擔(dān)心，僅僅簡(jiǎn)單地采取戶籍制度改革，將農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化為城市居民，并不能有效農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)和收入問題。

至少在城鎮(zhèn)化和農(nóng)民土地房屋處理上，具有邏輯關(guān)聯(lián)性。一方面，推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要打破城鄉(xiāng)二元分化的戶籍制度，另一方面，也需要增加轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)城后的收入，而農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的最大來源則是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在農(nóng)村的耕地和宅基地。

“以前我們講城鎮(zhèn)化都是半城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人在城里生活居住，但是農(nóng)村還有土地房屋，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移不過來。過去很多人擔(dān)心農(nóng)民把地賣了，回不去怎么辦，這是很大的擔(dān)憂。” 深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心土地改革研究組長趙新平認(rèn)為。

眼下，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入成為制度性改革的重點(diǎn)方向，而如何創(chuàng)造條件為民增收，成為制度設(shè)計(jì)的重要方面。

在《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，廣東省明確稱，加快異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)配套制度改革，完善異地務(wù)工人員子女教育、住房保障、農(nóng)村宅基地和承包土地處置、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度銜接等方面的具體配套政策，建立轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財(cái)產(chǎn)收益，解除農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城落戶的后顧之憂。

一石激起千層浪。有關(guān)允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可自愿流轉(zhuǎn)土地、房屋和宅基地的表述，引起業(yè)界和專家的深入解讀和討論。深圳綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁稱，“這個(gè)提法相當(dāng)超前和大膽，在國內(nèi)還沒有”。

趙新平則對(duì)廣東省的做法表示贊同，他認(rèn)為農(nóng)村原來沒有土地兼并買賣，土地流轉(zhuǎn)不起來，這是一個(gè)非常大的突破。

然而，對(duì)于農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的討論由來已久，但值得注意的是，全國其它省份并未明確相關(guān)政策，廣東省走在前列。

實(shí)際上，與城市正常的土地、商品房交易市場(chǎng)相對(duì)應(yīng)，在廣州、深圳、東莞等地區(qū)，興起了一種地下交易黑市。“農(nóng)民私下簽約買賣房屋，事實(shí)上已經(jīng)形成，市場(chǎng)大到無法取締，無法取締還不如承認(rèn)它”，尹香武認(rèn)為，廣東省首次以文件的形式明確農(nóng)民可自由流轉(zhuǎn)土地，實(shí)際上是再一次土地改革。

尹香武稱，如果說解放初期的土地公有化是第一次土地改革、改革開放以后的使用權(quán)出讓和土地承包制是第二次土地改革、征用農(nóng)地城市化是第三次土地改革，那么廣東省允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可自愿通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、房屋和宅基地就是第四次土地改革。

農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)釋放供應(yīng) 將影響房地產(chǎn)市場(chǎng)

盡管如此，廣東省允許農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地依舊停在概念層面，具體措施仍未明確。

但對(duì)于廣東省明確轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可自由土地房屋流轉(zhuǎn)，趙新平分析稱，“目前沒有細(xì)則，只是一個(gè)原則性的表述，下一步就是落實(shí)具體細(xì)則的問題。”

但《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的表述中，并沒有明確轉(zhuǎn)戶農(nóng)民承包地、房屋和宅基地可自愿流轉(zhuǎn)的范圍。

對(duì)此，趙新平擔(dān)憂：“允許農(nóng)民賣房可以，但是如果城里人去買，并改造建成別墅就麻煩了。這其實(shí)有一些風(fēng)險(xiǎn)在里面。”

趙新平稱，理論上鼓勵(lì)農(nóng)民從農(nóng)村脫離出來，讓他把該拿的資產(chǎn)拿走，這個(gè)方向是對(duì)的。而城鎮(zhèn)化以后，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)該減下來。如果城里人去購買轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地建別墅，將使得農(nóng)村的建設(shè)用地量減不下來。“就變成中國式的美國郊區(qū)發(fā)展道路。”

因此，趙新平認(rèn)為，這個(gè)市場(chǎng)應(yīng)該怎么建立是一個(gè)很大問題，而現(xiàn)在只是一個(gè)理念，后續(xù)政策如何考慮還有很多問題。

對(duì)于允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地、房屋和宅基地，從房地產(chǎn)市場(chǎng)的角度分析顯得更為樂觀。他認(rèn)為，原本農(nóng)村“呆滯”的土地變成了可流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)，原來貧窮的農(nóng)民瞬間可以擁有數(shù)百萬資產(chǎn)，要擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)就沒有問題。

而另一方面，農(nóng)村土地和房屋可自由流轉(zhuǎn)，也擴(kuò)大房地產(chǎn)市場(chǎng)土地和房屋供應(yīng)量，釋放了新增供應(yīng)，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)體量增加。“釋放出來以后，房價(jià)也會(huì)得到控制，這種力量是市場(chǎng)的力量。”尹香武認(rèn)為。

眼下，廣東省關(guān)于農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的改革實(shí)踐只是邁出了第一步，后續(xù)具體政策仍然需要智慧的設(shè)計(jì)。