大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，已成為當(dāng)前及未來全面建成小康社會的重要工作。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，中國既面臨難得機(jī)遇，也存在諸多困難和問題。其中，僵化的土地制度不僅減少了農(nóng)民從土地轉(zhuǎn)讓中獲得更多的收益，還削弱了農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦姆e極性和主動(dòng)性?，F(xiàn)在，戶籍制度和土地制度一道，已成為阻礙當(dāng)前城鎮(zhèn)化步伐的高坎。如果不打通戶籍制度和土地制度的“任督二脈”，那么中國新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。因此，如何突破土地制度掣肘，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是擺在眼前的重要課題

⊙李長安

從目前的改革勢態(tài)看，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要著力點(diǎn)在戶籍制度改革上。據(jù)有關(guān)部門的人士稱，未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要戰(zhàn)略任務(wù)，首先要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，逐步解決現(xiàn)有2億多和每年新增1000多萬農(nóng)民工的半市民化問題。統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，按照分類推進(jìn)的原則，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市居民。全面放開小城鎮(zhèn)的落戶限制，有序放開中小城鎮(zhèn)的限制。

這番表態(tài)基本上是對今年4月底即將召開的“全國城鎮(zhèn)化工作會議”定下了基調(diào)，也意味著戶籍制度改革有可能成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的主要抓手。

毫無疑問，目前城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得進(jìn)城農(nóng)民工無法享受到城里人諸多的福利和保障，并大大增加了他們落戶城市的成本，并使他們無法真正融入城市。也正因?yàn)槿绱?，進(jìn)城農(nóng)民工對所在城鎮(zhèn)普遍缺乏認(rèn)同感，由此形成了舉世罕見的“候鳥式”就業(yè)大軍?？梢?，現(xiàn)行的戶籍制度和土地制度一道，已經(jīng)成為阻礙當(dāng)前城鎮(zhèn)化步伐的兩道重要屏障。如果不打通戶籍制度和土地制度的“任督二脈”，那么中國新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。

但是，如果僅僅局限在戶籍制度改革，甚至單純地認(rèn)為，僅靠戶籍制度改革就能使新型城鎮(zhèn)化“畢其功于一役”，那就不僅是對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的誤解，也會使改革偏離了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。換句話說，如果沒有土地制度的改革，或者說不對現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行先期的改革，那么城鎮(zhèn)化的推進(jìn)就會困難重重。

之所以這么說，主要的理由是：戶籍制度其實(shí)并未阻止農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的流動(dòng)。比如我國的城鎮(zhèn)化加速是自改革開放伊始就開始了，當(dāng)時(shí)最大的動(dòng)力是農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高以及進(jìn)城務(wù)工條件的放寬。這些年來，盡管管理部門出臺了一系列戶籍改革的政策和措施，但依然進(jìn)展不大，城鄉(xiāng)分割和地域分割的現(xiàn)狀并未有根本改觀。不過，嚴(yán)格的戶籍制度似乎并未阻止城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，農(nóng)民工進(jìn)城的規(guī)模越來越大，我國城鎮(zhèn)化率也穩(wěn)步提高。有關(guān)實(shí)證研究也表明，戶口并非是影響農(nóng)民進(jìn)城最重要的要素。

實(shí)際上，對廣大農(nóng)民而言，土地才是左右他們城鄉(xiāng)之間來回流動(dòng)、進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的真正牽引力。從歷史來看，我國現(xiàn)行的土地制度形成于上世紀(jì)七十年代末和八十年代初。發(fā)軔于安徽鳳陽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)民開始獲得了自主經(jīng)營土地的權(quán)利。1986年6月份通過的《土地管理法》,第一次對農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)作出了具體規(guī)定。1998年8月對《土地管理法》作了第二次修訂，進(jìn)一步確立了農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的法律地位。

隨著農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始涌入城鎮(zhèn)務(wù)工，于是在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)了土地轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象。為了規(guī)范土地承包和轉(zhuǎn)包行為，保護(hù)土地經(jīng)營者的利益，2003年新的《農(nóng)村土地承包法》正式頒布，該法明確規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。

但不論怎樣變化，我國的土地制度也只是在使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)的范圍內(nèi)變化，所有制性質(zhì)并未發(fā)生變化，即農(nóng)村土地仍然屬于集體所有。農(nóng)民不能私自改變承包土地的用途，也不能在土地上包括自家宅基地上蓋房出售。由于土地所有權(quán)的缺位，農(nóng)民更不可能按照市場規(guī)則買賣土地。只有當(dāng)建設(shè)需要的時(shí)候，必須由政府部門先行征地，進(jìn)行一級開發(fā)后再通過招拍掛出售給開發(fā)商。在這個(gè)過程中，農(nóng)民除了能獲得一定的拆遷征地補(bǔ)償金外，基本上與土地市場的高溢價(jià)無緣。

雖然擁有的是有限產(chǎn)權(quán)，但土地顯然還是農(nóng)民以及數(shù)以億計(jì)的進(jìn)城農(nóng)民工最大的牽掛，并因此形成了對城鎮(zhèn)化的掣肘。具體來說，現(xiàn)行土地制度對城鎮(zhèn)化的牽制作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，大大減弱了農(nóng)民進(jìn)城的“推力”。隨著土地稀缺程度的加深和土地價(jià)值的上升，農(nóng)村戶口開始變得具有越來越大的“含金量”。其結(jié)果，城鎮(zhèn)化最大的難題，已經(jīng)不是農(nóng)民“能不能”進(jìn)城的問題，而是他們“愿不愿意”進(jìn)城成為城里人的問題。

目前，中國城鎮(zhèn)化的主要陣地在中小城市特別是縣一級城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國共有縣級單位2800多個(gè)，人口占總?cè)丝诘?0%以上?？梢哉f，縣級地區(qū)是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)板塊?？墒?，在這些地方，戶口價(jià)值幾乎為零，農(nóng)民雖然在縣城買房居住，但絕大多數(shù)人卻并不愿意放棄農(nóng)村戶口。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查，84％的農(nóng)民工希望進(jìn)城定居后能保留承包地，67％的農(nóng)民工希望能保留宅基地。

更讓人吃驚的是，新生代農(nóng)民工比他們的父輩對土地的要求還更強(qiáng)烈，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論哪個(gè)年齡組的農(nóng)民工，如果進(jìn)城定居，多數(shù)還是希望保留承包地，極少愿意放棄承包地，其中16-25歲希望保留承包地的比重達(dá)到89.6％，26-30歲希望保留承包地的比重達(dá)到90.3％。這不能不讓人對未來我國城鎮(zhèn)化的動(dòng)力是否充足充滿疑慮。

此外，對于許多農(nóng)民而言，土地收入盡管已經(jīng)不是他們的主要收入來源，但在社會保障體系尚不完善的情況下，卻是他們最后的“保障線”。一旦城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動(dòng)，他們就能夠退回農(nóng)村，做到“有進(jìn)有退”。特別是最近一些年來，由于惠農(nóng)政策力度的不斷加強(qiáng)，我國許多地方都出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”的趨勢，大量的農(nóng)民工放棄進(jìn)城打工而回家務(wù)農(nóng)，這也是造成近十年來開始出現(xiàn)的企業(yè)“用工荒”的重要原因之一。

另一方面，現(xiàn)行的土地制度還會降低城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，剝奪了農(nóng)民應(yīng)有的土地增值收益，激發(fā)了社會矛盾。由于現(xiàn)行的土地所有權(quán)都?xì)w國家和集體所有，農(nóng)民對自己使用的土地缺乏有效的話語權(quán)和定價(jià)權(quán)，在土地被征用時(shí)無法獲得應(yīng)有的土地轉(zhuǎn)讓收益，致使大量的土地溢價(jià)流入地方政府與開發(fā)商的腰包。

據(jù)研究人員估計(jì)，通過高額的土地差價(jià)，農(nóng)民至少損失了30萬億的土地收益。還有學(xué)者經(jīng)過測算后得出的結(jié)果顯示，如果農(nóng)民能夠在土地交易中具有決定權(quán)的話，那么他們的人均真實(shí)收入將至少增加30%。在城鎮(zhèn)化的過程中，由于征地拆遷引發(fā)的社會矛盾也日益尖銳。中國社會科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會藍(lán)皮書》就曾指出，近年來，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起，其中征地拆遷引發(fā)的群體性事件占一半左右。

不僅如此，現(xiàn)行的土地制度還成了我國農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)一步提高、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；谢恼系K。我國農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率雖有所提高，但和發(fā)達(dá)國家相比仍差距甚遠(yuǎn)。比如美國大約有3億人口，但僅有400萬左右的農(nóng)民，平均每個(gè)農(nóng)民的供養(yǎng)人口超過75人。相比之下，中國有13.4億人口，專門從事農(nóng)業(yè)的人口卻有3億多，平均每個(gè)農(nóng)民僅供養(yǎng)不到5個(gè)人。以此推算，中國的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅為美國的1/15。

造成我國農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的原因有很多，但以家庭為基本單位的分散化的土地經(jīng)營模式無疑是最關(guān)鍵的因素。即使這些年來土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，但鑒于法律法規(guī)的不完全和執(zhí)行成本較高，我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營水平依然比較低下。

有的人擔(dān)心，如果允許農(nóng)民對土地?fù)碛兴袡?quán)后，中國就會出現(xiàn)大規(guī)模的土地兼并現(xiàn)象，許多失去土地的農(nóng)民就會流離失所，進(jìn)而引發(fā)社會的不穩(wěn)定。其實(shí)，這種思維模式是陳舊的前工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物，已經(jīng)基本上不合時(shí)宜。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)代化歷史進(jìn)程中，日益壯大的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力具有巨大的吸納能力，而不斷擴(kuò)張的城鎮(zhèn)規(guī)模又成為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦挠行菁{器。這一點(diǎn)已經(jīng)為絕大多數(shù)的工業(yè)化國家的歷史所證明。因此，只要政策得當(dāng)，允許農(nóng)民將土地推向市場化，就不但能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民更高的土地收益，還能夠有力地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，從根本上解決中國目前“半拉子”城鎮(zhèn)化的問題。

基于中國的現(xiàn)實(shí)情況，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在許多地區(qū)已較為普遍，因此可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化改革，先行允許農(nóng)民擁有對自家宅基地自由處置權(quán)。在條件成熟的時(shí)候，對農(nóng)民的承包土地也賦予同樣的處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地市場的自由交易。如果農(nóng)民能夠獲得土地交易的全部收益，事實(shí)上也會增加他們進(jìn)城的動(dòng)力和生活能力。

在此前提下，再輔之以戶籍制度的改革，農(nóng)民真正落戶城鎮(zhèn)的積極性和主動(dòng)性就會大大增加。如此，我國城鎮(zhèn)化的水平就能迅速提高，全面實(shí)現(xiàn)小康的發(fā)展目標(biāo)才能順利實(shí)現(xiàn)。