編者按

此前召開的國務院常務會議決定進一步擴大營業(yè)稅改征增值稅試點，自今年8月1日起，在全國范圍內推廣交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)“營改增”試點，并擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點。

改革需要爬坡過坎，《每日經(jīng)濟新聞》記者綜合專家觀點，為你分析不斷加速的營改增進程，對現(xiàn)行財稅體系、涉及行業(yè)，以及既有的國、地稅格局帶來的影響。

“抵扣”難題 5%企業(yè)稅負不降反增

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

營改增推進緊鑼密鼓。繼4月10日國務院常務會議明確提出擴大營改增試點后，4月28日，財政部、國家稅務總局聯(lián)合召開視頻會議，安排部署2013年擴大營改增試點工作。

從各地營改增試點來看，絕大部分企業(yè)稅負下降，總體減稅效果明顯。然而，也有少部分企業(yè)在試點初期出現(xiàn)稅負增加的情況。國稅總局局長王軍曾表示，截至今年2月底，9省市先行試點“營改增”的企業(yè)已達112萬戶，實現(xiàn)減負550億元以上。不過他也坦承，5％左右的企業(yè)稅負有所增加。

營改增后，為何部分企業(yè)的稅負會增加？下一步改革中將如何解決這個問題？就此，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了中央財經(jīng)大學稅務學院副院長劉桓。

多重原因致稅負增加

NBD：營改增從2012年初開始擴圍，今年8月又將經(jīng)歷一次雙擴，您怎么評價這個進程？

劉桓：營改增擴圍進度符合研究方向，增值稅2009年實施轉型，這和金融危機之后提振企業(yè)的積極性有關系。最近這幾年我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構調整比預想的要快，第二產(chǎn)業(yè)在消退，第三產(chǎn)業(yè)在增加，企業(yè)經(jīng)營結構也逐漸發(fā)生變化，原來企業(yè)主要是單一經(jīng)營，現(xiàn)在是混業(yè)經(jīng)營，從稅政管理上也需要增值稅擴圍加快。

但營業(yè)稅徹底告別歷史舞臺還有相當?shù)臅r間，營業(yè)稅里共有九個行當，有些行當進入增值稅現(xiàn)在還比較有難度，目前征收營業(yè)稅的行業(yè)轉變?yōu)樵鲋刀愔?，最大的好處就是可以提供抵扣的發(fā)票，但現(xiàn)在有些行業(yè)是無法為下游提供抵扣的，比如餐飲娛樂。有些與生產(chǎn)性相關的行業(yè)進入增值稅范疇是可以想象的，但是這其中有難有易，增值稅擴圍的原則應該是先易后難，中央最新的表態(tài)是讓郵政通信進入，就因為它與生產(chǎn)密切相關。

NBD：以物流和交通運輸業(yè)為主的企業(yè)在營改增之后出現(xiàn)了稅負不降反增的情況，這應該如何理解？

劉桓：可以分析一下不降反增的原因，增值稅和營業(yè)稅稅制計算方法不同，營業(yè)稅是營業(yè)收入全額征收3%，因此比較簡單，增值稅首先要保證稅負不能超過營業(yè)稅，增值稅是銷項減去進項，銷項是11%的稅率，因此只有一條就是進項必須達到8%以上。

現(xiàn)在我們抵扣的部分可能到不了8%，就出現(xiàn)了稅負增加的情況。原因基本有以下幾點，首先是存貨處理不好，上海2012年開始試點營改增，但很多企業(yè)的東西是2011年買的，沒有增值稅發(fā)票就不能進行抵扣，必然會造成抵扣不足，這在2012年上半年尤其突出；其次，在交通運輸行業(yè)中，大家可能認為企業(yè)會買車，買車就會有增值稅發(fā)票，但實際情況是很多企業(yè)并未買車，這樣的話就沒有什么太多可以抵扣的項目了；再則，路橋收費沒有進行抵扣，越是遠途所繳納的路橋費也越多，這也造成了企業(yè)成本大幅度攀升；最后是保險沒有進入，運輸企業(yè)中最主要的一項開支來自保費支出，但是保險行業(yè)并沒有進入營改增試點，沒有增值稅發(fā)票，運輸企業(yè)的很大一部分成本又無法進行抵扣。

如何抵扣亟須重新界定

NBD：面對一些企業(yè)稅負增加難題，目前有什么好的解決辦法嗎？

劉桓：要用發(fā)展的態(tài)度去解決，比如路橋收費的問題，如果全國都進入了營改增試點，就不會存在上海的企業(yè)在上海的路橋費可以抵扣，而在其他地區(qū)無法抵扣的情況了。將來如果金融保險業(yè)都有增值稅發(fā)票，這個問題也同樣會得到解決，改革越深入問題就會越來越少。

目前交通運輸業(yè)由于稅負增加，因此國家采取的是財政返還政策，稅負增加多少，財政給予返還，但這個做法還是存在問題，如果返還時間有滯后，年底退稅不及時，就會造成企業(yè)資金鏈緊張面臨困境。因此，對運輸和物流業(yè)11%的稅率，還是要做制度上的設計，要符合給企業(yè)減負的基本方向。

NBD：還是有一些行業(yè)沒有進入營改增試點，稅負是不是主要原因？

劉桓：建筑行業(yè)等沒有納入增值稅范疇與稅負問題有很大關系，目前，國家在這個問題上沒有找到一條對工業(yè)和商業(yè)企業(yè)監(jiān)督管理的好辦法，這也是行業(yè)進入放緩的主要原因。建筑安裝業(yè)比較復雜，構成成本的東西很多，目前有上萬種產(chǎn)品，涉及幾十個行業(yè)，難度很大，貿(mào)然實施很可能出現(xiàn)建筑行業(yè)沒什么可以抵扣項目的情況。

鐵路和通信將擇機納入，這與稅負問題也有關系，目前鐵路行業(yè)的稅率設定是11%，通信是6%，改革以后，傳統(tǒng)上我們認為可以抵扣和不能抵扣的項目需要重新界定，原來在工業(yè)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)中抵扣項目比較清晰，但是涉及到新興產(chǎn)業(yè)時，很多費用就很難說，有些企業(yè)支出很難界定是人工費用還是材料費用，我們在觀念上要重新認識它。

稅制焦點 重構面臨多種選擇

張斌(社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)

營改增改革不僅對完善稅制、促進經(jīng)濟結構調整具有重要意義，同時也對1994年財稅改革構建的中央與地方基本財政分配框架造成了沖擊。隨著改革的推進，作為地方主體稅種的營業(yè)稅將被增值稅完全取代，而目前增值稅中央與地方按75:25分成，“營改增”后分稅制財政體制應如何調整成為社會各界高度關注的問題。

2011年地方稅收收入總額為41106.74億元，地方營業(yè)稅收入為13504.44億元，占地方稅收收入的32.85%，近三分之一。增值稅25%地方分成收入為5989.25億元，兩項合計達到了19493.69億元，占地方稅收收入的47.42%。

2011年國內增值稅加營業(yè)稅收入合計為37945.63億元，營業(yè)稅全部改征增值稅后，如果增值稅保持75:25分成比例不變，按照2011年的數(shù)據(jù)測算，不考慮減稅等因素，地方收入為9486.41億元，減少了1萬億，占地方稅收收入近四分之一。面對營改增后地方如此大的收入缺口，勢必要求分稅制財政體制進行相應的調整，這是進一步推進試點必須要解決的重要問題。

解決原分稅制框架下營改增后地方收入減少的問題既簡單又復雜。說其簡單，是指如果稅收制度和現(xiàn)行分稅制財政體制下中央與地方的事權劃分與轉移支付都不作調整的情況下，營改增后彌補地方的收入缺口似乎僅僅是現(xiàn)行稅收收入的重新算賬分錢的問題。按照這一思路無外乎有三種基本方案：其一，按行業(yè)劃分增值稅收入。原征收營業(yè)稅的行業(yè)改征增值稅后的收入全部留給地方，原征收增值稅的行業(yè)繼續(xù)保持75：25分成。其二，調整增值稅分成比例。其三，增值稅分成比例不變，調整其他稅種中央與地方的分配關系。

如果將未來可能實施的稅制改革納入中央與地方財政分配關系調整的視野，方案設計就可能要復雜一些。根據(jù)稅制改革的方向，有如下兩種基本思路：增加房產(chǎn)稅、資源稅等地方稅收入。如通過房產(chǎn)稅改革，把居民自用住宅納入房產(chǎn)稅征收范圍并作為地方收入；繼續(xù)推進資源稅從量計征改為從價計征的改革，適度增加稅負并擴大征收范圍也會增加地方收入；還有一種思路是在增值稅改征營業(yè)稅后，降低增值稅的稅率并將其全部作為中央稅，在零售環(huán)節(jié)單獨開征銷售稅作為地方稅。這一方案的核心是首先降低增值稅稅率并將其全部作為中央稅，在保證總體稅負不變或略有下降的前提下，將增值稅稅率下調減少的收入通過在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅轉移給地方，將零售環(huán)節(jié)銷售稅全部作為地方政府收入。

如果將事權劃分和轉移支付制度的調整也納入方案，營改增引發(fā)的地方收入缺口問題將有可能演變?yōu)?994年分稅制體制的重構。

如重新劃分事權，減少地方政府的支出責任。如將義務教育、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、藥品食品質量監(jiān)督等現(xiàn)行地方政府的事權上劃至中央。由于地方支出規(guī)模下降，因此可以不彌補或者少彌補收入的下降；增加對地方的轉移支付。在中央與地方稅收分享關系、事權劃分不變的情況下，中央通過營改增增加的收入也可以通過增加對地方轉移支付，尤其是一般性轉移支付的方式重新分配給地方，彌補地方政府收入缺口。

上述方案各有優(yōu)劣，許多方案可以相互補充，而隨著營改增的推進，在不同階段，不同方案之間也可以替代和轉換。如現(xiàn)階段分稅制財政體制調整的重點是稅種收入的重新劃分，然后隨著稅制改革的深入不斷完善，在中央與地方事權劃分時機成熟時再做進一步的調整。

需要指出的是，在制訂方案時，不能僅停留在彌補地方收入缺口的層面，而要結合未來稅制、事權劃分和轉移支付改革設計中長期綜合改革方案，同時還要高度關注不同方案對地方政府行為模式、產(chǎn)業(yè)結構升級的影響。

機構難點 國稅與地稅“版圖”生變

王雍君（中央財經(jīng)大學教授）

營改增改革試點，在進入2013年后加快了進程。目前有關方面正采取橫向擴圍、縱向深入的戰(zhàn)略，全面推進營改增進程。這項改革對企業(yè)的整體稅負的影響相對較小 （源于維持總體稅負基本不變的原則），但對政府間稅收安排的影響卻堪稱牽一發(fā)而動全身。

在目前的政府間稅收安排下，營業(yè)稅大多屬于地方收入，改為增值稅后，其中的大約75%將上劃為中央收入。如果沒有相應的補償性改革，這對地方財政和地方政府公共服務能力將形成巨大沖擊。

事實上，與營改增引發(fā)的其他問題相比，重新劃分國稅與地稅的版圖才是補償性改革的最大難點。從積極面看，營改增將創(chuàng)造出激發(fā)重新思考和梳理政府間稅收安排的極好機遇。

首先，稅收制度和政府間稅收安排的相互關系如何協(xié)調？營改增直接觸及了稅制改革兩大目標的協(xié)調：在確保整體稅負基本不變的前提下，一方面最大限度地減少稅收對經(jīng)濟運行的扭曲，即實現(xiàn)超額負擔的最小化；另一方面在各級政府間形成合理的稅收安排。

鑒于增值稅的中性特征遠遠壓倒了營業(yè)稅，營改增表明政府在堅定不移地朝著正確方向邁進。考慮到中國的計劃經(jīng)濟背景和 “充分發(fā)揮稅收調節(jié)（非中性）作用”之觀念影響深遠，掉轉方向實屬難能可貴。在確立稅收中性作為稅改首要原則的前提下，政府間稅收安排應遵循三項基本原則：與宏觀經(jīng)濟密切相關的稅收歸中央，具有流動性稅基（容易出現(xiàn)轄區(qū)間稅負轉嫁）的稅收歸中央，稅基分布不均衡的稅收歸中央。增值稅同時具備這三個條件，其立法權、征收管理權、收入所有權歸屬中央的理由相當充分。

但這樣一來，第二個問題隨之產(chǎn)生：如何建立真正意義上的地方稅？理論上，地方政府只宜擁有那些稅基不具有地理流動性的稅收。唯有如此，地方政府的征稅行為造成的影響才不會外溢到其他轄區(qū)，從而消除了向其他轄區(qū)轉嫁稅負的可能性。

稅基不具流動性的稅收，也使地方政府有能力實施差別稅率，以充分反映轄區(qū)居民對地方稅收和服務組合的偏好差異。由于具有較高的流動性，營業(yè)稅并非理想的地方稅。從中長期看，理想的選擇是讓“土地財政”回歸真正意義上的房產(chǎn)稅，即按房地產(chǎn)的評估價值而對房產(chǎn)持有者征收的受益稅。贈予稅和遺產(chǎn)（或繼承稅）也需要適時考慮開征，但其目標指向公平分配，而不是經(jīng)濟學的基本邏輯—成本（稅負）和受益的匹配，包括群體間的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有稅基流動性的稅收，亦需作為真正意義上的地方稅予以確立。

在真正意義上的地方稅確立之前，如何通過政府間轉移支付體制的調整，消除營改增對地方財政與地方服務能力的沖擊？這里存在兩個相互沖突的目標：既要維持改革前的地方既得利益格局，又要促進地方基本財政能力的均等化。兩者非常難以協(xié)調和取舍。維持既得利益要求在營改增后，繼續(xù)并強化現(xiàn)行的來源地基礎的稅收返還式轉移支付。這意味著那些營業(yè)稅收入多的發(fā)達地區(qū)，將在營改增后得到返還數(shù)額，遠多于營業(yè)稅相對較少的欠發(fā)達地區(qū)。這與財政能力均等化（不是公共服務均等化）這一根本的轉移支付目標背道而馳。

最后，營改增還要求反思稅務機構設置問題。中央和地方稅務機構還需要繼續(xù)分設嗎？分設的理由究竟是什么？合并是否更好？答案部分地取決于地方政府的角色。如果強調讓地方政府扮演收稅者的角色，分設可能仍有必要；如果強調地方政府作為基本公共服務供應者的角色，分設的理由便值得懷疑。從經(jīng)濟合理性看，從單一制國家的結構上看，分設的理由似乎也沒那么令人信服。

最大益處

減少重復征稅助推產(chǎn)業(yè)結構調整

郭偉（稅務師）

營改增的推行，不僅僅是為了解決重復征稅的問題，更重要的是為了助推企業(yè)轉型的發(fā)展。李克強曾表示，“推進營改增是從大局著眼、細處入手、牽一發(fā)而動全身的舉措，這不是營業(yè)稅和增值稅的簡單轉換，而是重大制度創(chuàng)新。通過將營業(yè)稅逐步改為增值稅，基本消除這方面重復征稅并實現(xiàn)公平稅負，做到對貨物和服務統(tǒng)一征稅，有利于防止重產(chǎn)品、輕服務的問題。這達到了簡化和規(guī)范稅制的要求，體現(xiàn)了稅改的方向”。

營改增的益處既是解決企業(yè)重復征稅的大問題，又推進了社會產(chǎn)業(yè)化分工的精細化，納稅人不會因為稅收的原因而導致重復納稅，這將有利于那些自主創(chuàng)業(yè)的企業(yè)健康的生存發(fā)展。因為那些大企業(yè)由于擔心將自身業(yè)務外包而導致稅負增加的因素將基本消失，從而讓這些大企業(yè)做自己核心的東西，把不太重要的項目社會化，從而帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

營改增同時還解決了稅負不公的問題，如：同樣是月餅，如果在餐館里買，就按5%征收營業(yè)稅；如果在超市里買，就按17%征收增值稅。由于餐館實行的是營業(yè)稅，所以相對來說要比在超市買納稅要低得多，因為像月餅這種食品，增值額較大，所以超市月餅增值稅的稅負將遠遠大于餐館；同樣是房屋，如果是鋼結構，就要按營業(yè)稅和增值稅分別征收，但如果是水泥、沙子和磚頭蓋的房子，那只征收營業(yè)稅，同時，由于房屋繳納營業(yè)稅，又不能像設備可以進行增值稅抵扣，造成增值稅鏈條的不完整性。

對于交通運輸企業(yè)來說，由于過去的物流企業(yè)大多采取的是單車掛靠運輸公司的方式來運營，造成這個行業(yè)缺少龍頭企業(yè)，不能形成核心競爭力，由于沒有更新車輛的積極性，導致整個交通運輸企業(yè)出現(xiàn)了很多問題。此次營改增的目的，重復征稅的作用較小，政府更多的導向是讓交通運輸企業(yè)形成規(guī)模，同時增強對運輸工具更新?lián)Q代的積極性，因為購買新的交通工具可以獲得足夠的增值稅抵扣。

在歐洲有97%左右的企業(yè)是15人以下的小企業(yè)，但歐洲國家的經(jīng)濟發(fā)展是非常好的，而我國在前段時間內，更多的強調做大做強。其實關乎國際民生的企業(yè)，如：石油、航空、電力等企業(yè)可以做大，因為這既關系到國家的安全問題，同時也是自身生產(chǎn)產(chǎn)品的需要。一段時間內，一些地方政府和企業(yè)家過分追求大而全，往往忽視企業(yè)之間互相的協(xié)作。這次營改增的結果，就是讓那些不涉及到國家安全“農(nóng)家飯莊”式企業(yè)的經(jīng)營模式轉變?yōu)?ldquo;小吃廣場”式的經(jīng)營方式，但這種轉變需要一個過程，更需要一段時間來完成。

營業(yè)稅的征稅主體是行為類，而增值稅的征稅主體是實物類，在計劃經(jīng)濟時代，重產(chǎn)品輕服務的結果是，增值稅成為國內第一大稅種，而營業(yè)稅的征收不被重視。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的多樣性，特別是重產(chǎn)品輕服務會帶來企業(yè)經(jīng)營理念的停滯不前，因為它只停留在人與物之間的交易，過去可以買產(chǎn)品送服務，或者是服務收很少的錢，現(xiàn)在演變?yōu)橘I服務可以送產(chǎn)品的轉變（如：買話費送手機），服務在整個商品價值所占得比重也越來越高，這也是人們生活不斷提高的具體體現(xiàn)。

隨著企業(yè)對服務重視程度的提高，服務應該社會化和多樣化，但由于營業(yè)稅的重復征稅，對那些提供服務的企業(yè)帶來稅收負擔的增加，雖然國稅總局也多次對一些行業(yè)和企業(yè)批準可以按差額征稅，但這并沒有從根本上改變現(xiàn)狀，其中很重要的原因是由于營業(yè)稅屬地方，如果中央和地方財政的分配體制不進行重大改革，這個問題很難解決，所以此次營改增，中央政府是雙管齊下，一起改革。