新型城鎮(zhèn)化不僅僅是增長和發(fā)展戰(zhàn)略，不應簡單地把城鎮(zhèn)化當作擴大內(nèi)需、提振經(jīng)濟的工具

新型城鎮(zhèn)化應是改革戰(zhàn)略(觀點)

北京大學光華管理學院院長蔡洪濱

新型城鎮(zhèn)化應當是系統(tǒng)改革戰(zhàn)略，而不僅僅是增長和發(fā)展戰(zhàn)略。應當以城鎮(zhèn)化為契機，扭轉(zhuǎn)過去政府命令和主導的城鎮(zhèn)化模式，大力推進體制改革，充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的基礎作用。這樣一來，經(jīng)濟結(jié)構的問題將迎刃而解，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變也將水到渠成，城鎮(zhèn)化將真正成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的新的動力源(9.01,-0.07,-0.77%)泉

當前我國城鎮(zhèn)化率剛過50%，按戶籍人口計算則僅為35%左右，遠低于發(fā)達經(jīng)濟體，也低于處于相同發(fā)展水平的經(jīng)濟體，未來發(fā)展空間十分巨大。如何在新的發(fā)展階段做好城鎮(zhèn)化大文章，受到全社會廣泛關注，但在認識上也出現(xiàn)了不少誤區(qū)。一些地方簡單地把城鎮(zhèn)化等同于造城建樓，這顯然是非常錯誤的。從“土地的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”，這是對城鎮(zhèn)化認識的一個進步，但“人的城鎮(zhèn)化”的具體內(nèi)涵仍然不是很清晰。另外一種普遍的看法是把城鎮(zhèn)化當作擴大內(nèi)需的工具，這也是不科學的。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟持續(xù)增長和發(fā)展的結(jié)果，人為地增加城鎮(zhèn)化率并不能促進經(jīng)濟增長。

我國正處于深化經(jīng)濟體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵時期，我們應以新型城鎮(zhèn)化為支撐，系統(tǒng)設計未來改革戰(zhàn)略。也就是說，新型城鎮(zhèn)化應當是系統(tǒng)改革戰(zhàn)略，而不僅僅是增長和發(fā)展戰(zhàn)略。應當以城鎮(zhèn)化為契機，扭轉(zhuǎn)過去政府命令和主導的城鎮(zhèn)化模式，大力推進體制改革，充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的基礎作用，實現(xiàn)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構和經(jīng)濟活動空間結(jié)構的成功轉(zhuǎn)型，推動我國經(jīng)濟未來20年的健康可持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化有規(guī)律可循

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化中集聚效應的必然結(jié)果，市場主導的城鎮(zhèn)化能促進結(jié)構升級，推動經(jīng)濟發(fā)展

現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化是指由工業(yè)化帶來的大規(guī)模的人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的遷移，以及由此導致的生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變。工業(yè)革命以后，大規(guī)模集中生產(chǎn)的工廠制度在經(jīng)濟中成為主導力量，使人們需要集聚生活。而工業(yè)生產(chǎn)分工日益精細化，各種行業(yè)需要精密配合，使集聚效應的優(yōu)勢越發(fā)明顯。工業(yè)化生產(chǎn)的各部門集聚在城市中，形成了規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和外部經(jīng)濟，提高了分工和專業(yè)化的效率，這極大地加速了城鎮(zhèn)化的進程。

市場主導的城鎮(zhèn)化能促進經(jīng)濟結(jié)構升級，推動經(jīng)濟發(fā)展。工業(yè)的迅猛發(fā)展，收入的快速增長，大大提高了人們的消費能力，促進了城市商業(yè)的繁榮。工業(yè)分工的精細化，使家政勞動的社會化迅速興起，服務業(yè)因此也得到迅速發(fā)展。隨著城市人口密度的提高，為城市公共設施和公共服務事業(yè)提供了發(fā)展的空間，銀行、保險等金融服務業(yè)隨之日益發(fā)展，同時文化教育娛樂體育衛(wèi)生等事業(yè)也相應壯大。因此，工業(yè)化的推進導致了城鎮(zhèn)化的繁榮，而城鎮(zhèn)化的推進與服務業(yè)的繁榮進一步提高了勞動生產(chǎn)率，催生了新的行業(yè)和生產(chǎn)部門，使經(jīng)濟結(jié)構更加側(cè)重第三產(chǎn)業(yè)。

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化為基礎。回顧主要發(fā)達國家所走過的歷程不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了大量的農(nóng)產(chǎn)品(6.07,0.13,2.19%)。同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化、集約化程度，產(chǎn)生了大量的剩余勞動力，為工業(yè)化提供了大量的勞動力資源。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高帶來了農(nóng)業(yè)人口收入水平的增加和消費能力的提高，也為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了持續(xù)發(fā)展的動力。目前，一些國家的城市之所以患上“城市病”，恰恰是因為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化沒有跟上。

不能行政扭曲城鎮(zhèn)化

以戶籍制度為核心的二元體制、過于僵硬的城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制等，人為抑制了城鎮(zhèn)化進程

我國的城鎮(zhèn)化走過了一段曲折的道路。新中國成立以后，為了在較短時間內(nèi)建立起較為完備的工業(yè)部門，我國建立了以戶籍制度為核心的二元體制，以計劃和行政手段人為抑制城鎮(zhèn)化進程。改革開放后，市場機制的逐步建立和快速工業(yè)化加速了我國城鎮(zhèn)化進程。但是，城鎮(zhèn)化發(fā)展依然面臨重重體制阻力。一個嚴重的后果是城鄉(xiāng)差距不斷擴大。我國城鄉(xiāng)收入差距目前在2.5倍左右，而韓國1995年城鄉(xiāng)差異已經(jīng)消除，我國臺灣2000年時城鄉(xiāng)差異只有20%。我國的城鄉(xiāng)差異，有經(jīng)濟發(fā)展階段的原因，更主要的是體制原因。更為嚴重的是，新進入城市的人口，形成了城市地區(qū)的新二元結(jié)構，“農(nóng)民工”沒有實現(xiàn)市民化，為城市的健康發(fā)展帶來阻力。

我國城鎮(zhèn)化中另外一個行政扭曲力量是城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制過于僵硬，不能適應迅速變化的形勢。比如，我國很多發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度和經(jīng)濟活躍度已經(jīng)遠遠超過一般意義上的城市標準，但依然無法在當前的行政體制中成為城市，這就人為地抑制了城鎮(zhèn)化進程；并且，發(fā)達地區(qū)的常住人口在決定公共服務時又不能統(tǒng)計在內(nèi)，被當?shù)卣敵?ldquo;財政負擔”，壓制了市場的集聚效應和城市的發(fā)展。

在當前的財政體制下，行政級別決定財政資源的分配，這會使政治中心城市更具優(yōu)勢，而經(jīng)濟中心城市和小城鎮(zhèn)因為得不到足夠多的財政支持而發(fā)展滯后。有一些城市其實沒有足夠的經(jīng)濟集聚效應，但因為行政級別高而變得過大，其發(fā)展離開財政供養(yǎng)難以持續(xù)。另外很多城市的經(jīng)濟集聚力量很強，但行政級別較低，行政和財政資源不能支撐城市發(fā)展的需要。

此外，一些地方盲目追求GDP，忽視城市綜合發(fā)展，阻礙經(jīng)濟結(jié)構的升級，導致中國式的城市病。我國的城市、特別是大中型城市的管理水平大大落后于城鎮(zhèn)化的要求，導致交通和環(huán)境污染日益惡化，教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展越來越不能滿足居民需要。由于體制原因，服務業(yè)的發(fā)展沒有得到足夠的重視，而文化娛樂體育事業(yè)更是遠遠落后于城鎮(zhèn)化的進程。

以新型城鎮(zhèn)化為支撐，系統(tǒng)設計改革戰(zhàn)略

應從政府主導的城鎮(zhèn)化逐步過渡為市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化

黨的十八大提出，必須以改善需求結(jié)構、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構性問題。要實現(xiàn)以城鎮(zhèn)化推進經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略目標，我們必須改革舊的、僵化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，將城鎮(zhèn)化作為一種改革戰(zhàn)略，革除體制弊端，釋放市場力量，充分實現(xiàn)城市的經(jīng)濟集聚效應。

在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式上，應從政府主導的城鎮(zhèn)化逐步過渡為市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化。政府主導的城鎮(zhèn)化在執(zhí)行過程中過于依賴行政力量，容易引起各種利益的沖突，嚴重時甚至會影響社會和諧穩(wěn)定。比如，過去在城鎮(zhèn)化過程中屢見不鮮的強征農(nóng)民土地、強拆住宅，可以通過市場化的公平高效的土地確權及流轉(zhuǎn)制度來解決。再如，政府應從趕農(nóng)民進城上樓、人為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標，轉(zhuǎn)變?yōu)榻o農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)提供制度便利和政策條件，使他們有意愿也有能力真正成為城市居民。

在新的發(fā)展時期，不應簡單地把城鎮(zhèn)化作為拉動內(nèi)需、擺脫經(jīng)濟困境的短期政策措施。這是因為，人為地把人口聚集在城鎮(zhèn)并不會自動拉動內(nèi)需。反之，在經(jīng)濟增長強勁的時候，城市中的就業(yè)機會更多，難道還要人為地限制城鎮(zhèn)化嗎？要使城鎮(zhèn)化真正成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展所依賴的推動力，必須以城鎮(zhèn)化為支撐，實施系統(tǒng)的經(jīng)濟體制和社會制度的改革。

第一，盡快打破二元體制，積極穩(wěn)妥改革戶籍制度，促進城鄉(xiāng)居民自由、合理流動，為有條件進城工作的農(nóng)村居民提供安居樂業(yè)的政策保障。

第二，盡快在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)基礎教育的均等化，落實流動兒童平等上學和高考的權利，這是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的最基本條件。

第三，進一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，促進農(nóng)村土地和宅基地的確權和流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有規(guī)模經(jīng)濟的基礎，讓農(nóng)民進城沒有后顧之憂。

第四，穩(wěn)步推進社會保障制度建設，力爭盡快建立覆蓋全民的均等化的社會保障體系，使農(nóng)村居民和農(nóng)村進城居民享受平等的社會保障服務。

第五，改革我國目前的行政區(qū)劃制度，因地制宜、靈活安排城鄉(xiāng)行政區(qū)劃，以人口密度和經(jīng)濟活躍程度為主要標準，使城鄉(xiāng)行政區(qū)劃適應各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要。

第六，改革當前的財稅體制，逐步改變以行政級別作為主要依據(jù)分配財政資源的做法，推動以市場手段籌集資金推動城鎮(zhèn)化進程。在條件許可的情況下推行市政債的發(fā)行，使城市的發(fā)展逐步擺脫對行政體制的依賴，適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。

第七，大力提高城市綜合管理水平，改變過去一味造城建樓、忽視城市軟環(huán)境建設的做法，推動建立“人文城市”、“和諧城市”、“宜居城市”，為城市居民提供更好的社會服務和生活環(huán)境。

第八，改革文化體育體制，為城市發(fā)展文化體育事業(yè)創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。

只要我們把城鎮(zhèn)化當作改革的核心戰(zhàn)略，把市場規(guī)律作為城鎮(zhèn)化進程中的基礎力量，經(jīng)濟結(jié)構的問題將迎刃而解，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變也將水到渠成，城鎮(zhèn)化將真正成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的新的動力源泉。