吳衛(wèi)星

地方政府債可以幫助地方政府籌措財政收入，進(jìn)而完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決發(fā)展中存在的問題。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，地方政府債讓地方經(jīng)濟(jì)更為活躍。財政部日前稱，經(jīng)與安徽、福建、新疆、甘肅省(區(qū))人民政府協(xié)商，財政部決定代理發(fā)行2013年第一、二期地方政府債券,合計發(fā)行面值422億元。如今地方債的規(guī)模迅速擴(kuò)張，給地方經(jīng)濟(jì)帶來活力的同時，也讓人產(chǎn)生憂慮。

根據(jù)審計署最新的審計報告，截至2012年底，抽查的36個地方政府本級政府性債務(wù)余額超過3.8萬億元人民幣，較2010年底增長近13%，其中4個省本級和8個省會城市本級債務(wù)增長率超過20%，有多個地方政府的債務(wù)風(fēng)險達(dá)到了國際警戒線。這些抽查的城市大多經(jīng)濟(jì)體量比較大，從全國情形來看，可能實際情況更加讓人擔(dān)憂。借債總是需要償還的，如果地方債務(wù)規(guī)模的增長常年高于經(jīng)濟(jì)增長的速度，地方債的可持續(xù)性就難免令人起疑。

地方債通?？梢栽O(shè)想為如下的情景：情景之一是地方政府利用地方債解決了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題，地方經(jīng)濟(jì)得以很快上一個更高臺階，自然使得財政收入增加，償債能力增強，于是地方政府債務(wù)償還就不存在問題；第二個情景是地方政府利用地方債完成了一些項目，但可能這些項目是長期才能見效，只好不斷借新債還舊債，直到長期目標(biāo)達(dá)到，經(jīng)濟(jì)的增長快于債務(wù)的增長，進(jìn)而解決債務(wù)風(fēng)險；第三個情景是地方政府利用地方債做出了一些失敗的決策或者僅僅是完成某些政績工程，短期內(nèi)獲得聲譽，可能使得資產(chǎn)價格提高但無助于實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這時也只好不斷借新債還舊債，把希望寄托在中國整體經(jīng)濟(jì)的快速增長或者以某種形式轉(zhuǎn)嫁給更高級別政府財政亦或普通投資者。中國宏觀經(jīng)濟(jì)的高速增長如果能夠持續(xù)，地方債務(wù)問題可能不會集中暴露，但只要發(fā)展中有所波動，類似第三個情景的地方政府債務(wù)就可能導(dǎo)致危機出現(xiàn)。

通常來說，我們談?wù)搨鶆?wù)，主要是看負(fù)債主體償還債務(wù)的能力。我們經(jīng)常聽到的言論是我國地方政府債整體上風(fēng)險可控，主要是從償債能力方面進(jìn)行分析。如果一個企業(yè)能夠償還債務(wù)，那么他就應(yīng)該可以自由地在市場上以合理的利率去借債，但是地方債是政府債務(wù)，政府的發(fā)債意愿和企業(yè)相比更為強烈，但地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表往往比一般的企業(yè)更加不透明，而且政府債務(wù)代際傳遞的激勵機制更加復(fù)雜，僅僅是依據(jù)償債能力的估算來確定地方債務(wù)規(guī)模的合理性很難有效治理地方債。從償債能力來看，地方政府償還債務(wù)很大程度上依賴于土地等政府掌握的資產(chǎn)的出售，這就更加激勵地方政府去推高資產(chǎn)價格，甚至形成泡沫，給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來巨大風(fēng)險。另外，從財政部決定代理發(fā)行2013年第一、二期地方政府債券的目標(biāo)來看，約三分之一的債務(wù)是用來償還存量債。這種“借新還舊”的償債方式解決了短期債務(wù)問題，也有可能讓地方政府缺乏解決其負(fù)債問題的緊迫感。

更為重要的是，如果依據(jù)償債能力對地方政府的負(fù)債規(guī)模進(jìn)行監(jiān)督管理，地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政績的提高，就會充分利用各種所謂的“金融創(chuàng)新”來規(guī)避負(fù)債規(guī)模的監(jiān)管。地方政府可以利用地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的不透明性，進(jìn)行所掌握資產(chǎn)的某種拼裝打包，并加以一些隱性承諾，將資產(chǎn)高價出售從而實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移，或者用土地建立項目重復(fù)抵押，最大限度利用杠桿率來解決信貸約束的問題，在未來期待土地的升值解決融資成本問題。這些“金融創(chuàng)新”可能會放大地方政府債務(wù)的負(fù)面影響。

局限于債務(wù)規(guī)模的管理可能并不能幫助地方政府在達(dá)到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的同時進(jìn)行穩(wěn)健的財務(wù)決策，解決地方政府債務(wù)的問題可能需要更加精細(xì)化的績效評估。出于城鎮(zhèn)化的需要，很多地方政府可能還需要大幅度負(fù)債以實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如果僅僅控制負(fù)債規(guī)模會使得地方政府去尋求非正規(guī)渠道解決融資問題。這時需要把地方的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)分解，要明確哪些目標(biāo)是合理的目標(biāo)，哪些任務(wù)是地方政府必須完成的，哪些是可以交給市場解決的。如果是純經(jīng)營性的投資，要對其收益率比照市場收益率進(jìn)行評估。在金融市場上，投資是按照風(fēng)險和收益之間的平衡標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行的，對政府來說也應(yīng)該考慮這兩個方面，地方政府必須對其依靠負(fù)債獲得資金的使用效率負(fù)責(zé)。政績的考核也不應(yīng)該只關(guān)注其地方經(jīng)濟(jì)的短期效果，而應(yīng)該對更為長期的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析。國家在調(diào)控地方債務(wù)時，要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的實力和潛力來進(jìn)行監(jiān)督管理，在財權(quán)和事權(quán)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，明確政府負(fù)債的標(biāo)準(zhǔn)，提高負(fù)債決策的透明度，對負(fù)債的短期和長期績效進(jìn)行評估。

(作者系對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院副院長、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)重點研究基地應(yīng)用金融研究中心主任)

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