每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 黎光壽 發(fā)自北京    

親歷者說·基層官員

作為參與GDP數(shù)據(jù)出爐過程的一員，擔(dān)任了18年鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和黨委書記職務(wù)的胡超陽說，他們的工作是優(yōu)先完成“規(guī)定動(dòng)作”

每經(jīng)記者 黎光壽 發(fā)自北京

一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村。這就是中國基層行政機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府承擔(dān)了眾多政策的落地執(zhí)行工作。

胡超陽（化名）現(xiàn)在是貴州某省級(jí)工業(yè)區(qū)管委會(huì)副主任，目前他的行政級(jí)別是副縣級(jí)。在2012年擔(dān)任該職務(wù)之前，他已經(jīng)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和黨委書記職務(wù)達(dá)18年之久。

在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)，這位常年在基層工作的官員對(duì)當(dāng)下的GDP考核頗有困惑。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)“規(guī)定動(dòng)作”優(yōu)先

“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)考核GDP完全就是沒有多大必要。”胡超陽表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下要么是個(gè)體戶，要么是單家獨(dú)戶的農(nóng)民，實(shí)際上也沒有什么可考核的。他說，他所在的縣從1995年就不把GDP作為一個(gè)考核指標(biāo)了，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員來說，只要將縣里決定的具體規(guī)劃和政策落實(shí)好就算完成任務(wù)了，壓力也就沒有原來那樣大了。

“基層的現(xiàn)狀是，事權(quán)為主，其他權(quán)什么也沒有。”胡超陽介紹，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般由縣一級(jí)來制定規(guī)劃并實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)一般是配合實(shí)施，“說來不怕你笑話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)真的什么權(quán)力也沒有，甚至村委會(huì)主任的權(quán)力比鄉(xiāng)長的都大”。胡超陽表示，村委會(huì)有權(quán)簽署村一級(jí)的合同，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能根據(jù)縣里的規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)管。

因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上，胡超陽將這種配合縣級(jí)決策的行動(dòng)稱為“規(guī)定動(dòng)作”。他說，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源和經(jīng)濟(jì)資源都十分有限，發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要金融和市場(chǎng)的支持，在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，規(guī)模都是非常小的，產(chǎn)生不了規(guī)模效應(yīng)，也少有市場(chǎng)價(jià)值，很難得到融資和市場(chǎng)，在此情況下，根據(jù)縣政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行，融入到縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)里去，才會(huì)更有優(yōu)勢(shì)。

“我們需要優(yōu)先完成 ‘規(guī)定動(dòng)作’，才能去拓展‘自選動(dòng)作’，而‘自選動(dòng)作’也必須得到縣政府的支持才能生存下來。”胡超陽說，他所在的縣，20年前開始全縣種植椪柑，此后全縣的經(jīng)濟(jì)政策基本上是圍繞椪柑來進(jìn)行的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“自選動(dòng)作”中，也要根據(jù)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)來進(jìn)行。胡超陽說，他原來曾經(jīng)在多個(gè)村發(fā)展了養(yǎng)豬、竹子種植等，后來得到了縣政府的幫助，才獲得市場(chǎng)的準(zhǔn)入和支持，從事這類生產(chǎn)的農(nóng)民才能獲得利益。

“沒有代價(jià)發(fā)展不起來”

“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要解決財(cái)政上的困難主要靠轉(zhuǎn)移支付，真正面臨GDP考核的主要是縣一級(jí)。”曾經(jīng)在縣職能部門擔(dān)任負(fù)責(zé)人的胡超陽說。

據(jù)他介紹，每年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將本轄區(qū)內(nèi)的工作規(guī)劃和計(jì)劃、預(yù)算等提交縣財(cái)政，縣財(cái)政根據(jù)報(bào)上來的預(yù)算確定數(shù)據(jù)，然后按計(jì)劃撥付。

胡超陽說，對(duì)許多地方政府來說，直接面臨的有許多保民生和穩(wěn)增長的壓力，其中很直接的部分就是公務(wù)員和教師工資，要解決這些問題，就需要增加政府的財(cái)政收入。要靠稅源擴(kuò)張來增加收入速度太慢，只能想方設(shè)法擴(kuò)大非稅收入。

非稅收入，首先是國有資產(chǎn)通過出租經(jīng)營方式獲得收入；第二是罰款等收入；第三是政府的出讓土地使用權(quán)收入。胡超陽說，目前許多地方?jīng)]有國有資產(chǎn)可以出租，罰款收入不穩(wěn)定，必須要實(shí)現(xiàn)非稅收入的多樣化，只有拍地可以迅速解決政府的財(cái)政困難。

胡超陽說，地方政府之所以熱衷出讓土地，除了直接獲得收入以外，還能夠在其他指標(biāo)考核中輕松過關(guān)，而每一項(xiàng)指標(biāo)的過關(guān)都意味著更大的支持和更大的發(fā)展，在職務(wù)的升遷上也能夠獲得實(shí)際的好處。

這些指標(biāo)當(dāng)中的第一個(gè)是銀行的考核，胡說，在銀行考慮下一年度給予地方授信額度時(shí)，需要考核地方的存貸比，如果該考核指標(biāo)能夠連年上升，得到銀行的授信額度就大，地方就能夠得到發(fā)展。

“熱衷拍地的另一個(gè)原因是上級(jí)政府的穩(wěn)增長保民生的考核。”胡超陽說，這項(xiàng)考核是由上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行的考核，考核的問題是GDP，具體的指標(biāo)有幾項(xiàng)，分別是建筑安裝工程的開戶數(shù)，用電數(shù)和柴油的購買數(shù)等，“這些都是和拍地有關(guān)系的”。胡說，如果土地出讓得多，建設(shè)規(guī)模越大，建筑安裝工程的開戶數(shù)就越多，用電數(shù)和柴油購買數(shù)就會(huì)增加，說明經(jīng)濟(jì)就越活躍。

而在發(fā)展與污染方面，胡超陽告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，在穩(wěn)增長的壓力之下，地方需要獲得盡量多的收入，才能解決地方政府收支不平衡的問題，而目前的發(fā)展沒有辦法不在環(huán)境上做出讓步，“誰都知道發(fā)展對(duì)環(huán)境有損害，但沒有代價(jià)也發(fā)展不起來”。

對(duì)于近日關(guān)于官員考核不能唯GDP的精神，胡超陽認(rèn)為是一件大好事，“但現(xiàn)在就擔(dān)心像素質(zhì)教育一樣，本來想考核的是全面素質(zhì)，但最后考核下來只能是分?jǐn)?shù)”。他說，對(duì)于地方官員來說，必須要靠發(fā)展才能保證經(jīng)濟(jì)增長在量上的擴(kuò)張，才能多安排就業(yè)，才能讓財(cái)政能夠給公務(wù)員、教師等群體發(fā)放工資，才能緩解甚至解決財(cái)政上“保民生”的壓力。