每經(jīng)記者 張靜    每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張靜 延安攝影報道    

每經(jīng)記者 張靜 延安攝影報道

計劃用十年的時間，最終建造兩倍于目前城區(qū)的新城，陜西延安進(jìn)行的這項體量龐大的造城運動，在開工一年后便陷入諸多困窘。

按照“中疏外擴(kuò)、上山建城”的發(fā)展戰(zhàn)略，延安市規(guī)劃了北區(qū)、東區(qū)、西區(qū)三大板塊，各自承載不同的城市功能，試圖在延安三座標(biāo)志性的山體——清涼山、寶塔山、鳳凰山附近，形成新的城市格局。

不過，自去年4月北區(qū)一期開工后，計劃與之并舉的東、西兩區(qū)，并未如預(yù)期中的順利。據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者調(diào)查，目前兩區(qū)均處于停滯狀態(tài)。其中，東區(qū)不僅短期內(nèi)難以開工，且規(guī)模一再縮減。

而此前計劃投資60億元，在西區(qū)建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的陜西文化產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)（以下簡稱陜文投）亦悄然退出，延安新區(qū)的西區(qū)已經(jīng)開始接洽新的投資商。

除了工程停滯、規(guī)?？s減等困境，盡管官方一再論證能夠解決延安新區(qū)濕陷性黃土地區(qū)的沉降難題，但是“百年暴雨”對延安的襲擊，以及延安機(jī)場遷建工程因黃土沉降數(shù)年無法開工，則讓延安新區(qū)依然留存“技術(shù)懸疑”。

東、西兩區(qū)建設(shè)“停滯”/

近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在延安新區(qū)北區(qū)一期的工地現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在約十余平方公里的土地上，除了正在施工的地方，大片已平整好的土地被種上綠草。據(jù)現(xiàn)場工作人員介紹，一期主要是巖土工程，預(yù)計8月底完工。

而與之相對的便是新區(qū)規(guī)劃的另外兩大板塊——東區(qū)和西區(qū)。按照規(guī)劃，北區(qū)控制規(guī)劃面積38平方公里，主要是市行政中心、以現(xiàn)代商貿(mào)、金融服務(wù)和教育培訓(xùn)功能為主；東區(qū)32.3平方公里，主要是區(qū)級行政中心；西區(qū)則為8.2平方公里，以紅色文化為核心，主要發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)。

據(jù)了解，北區(qū)一、二期綜合開發(fā)工程項目，以及東區(qū)一期綜合開發(fā)工程項目建議書均已獲陜西省發(fā)改委批復(fù)。

不過，相比建設(shè)火熱的北區(qū)一期，另外兩大新區(qū)似乎“沉默”許多。《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前兩區(qū)均處于停滯狀態(tài)。

其中，東區(qū)由延安市寶塔區(qū)負(fù)責(zé)實施，已下設(shè)延安新區(qū)管委會東區(qū)建設(shè)管理辦公室，亦成立了融資平臺，但尚未有實質(zhì)性的動作。寶塔區(qū)區(qū)委宣傳部相關(guān)人士告訴記者，“東區(qū)現(xiàn)在還沒開工，不過土地已丈量前期拆遷房屋也統(tǒng)計了，聽上面說要暫緩建設(shè)。”

一名不愿具名的當(dāng)?shù)毓賳T亦表示，東區(qū)現(xiàn)在處于停工狀態(tài)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)村民前期征遷工作都做了，但由于缺乏后續(xù)資金，村民一直遲遲未搬遷。

延安新區(qū)管委會東區(qū)建設(shè)管理辦公室副主任李錦富亦向記者證實，東區(qū)短期內(nèi)難以開工，不過其否認(rèn)原因是資金短缺，“我們計劃先拿1300畝地做前期實驗，還沒進(jìn)入征地階段，正在辦理用地的相關(guān)手續(xù)，（未開工）是因為手續(xù)比較復(fù)雜和漫長。”

值得注意的是，相比最初的規(guī)劃，東區(qū)建設(shè)規(guī)模亦一再縮減。“東區(qū)控制面積是32.3平方公里，占地19.5平方公里，后來調(diào)整到11.8平方公里，現(xiàn)在是6.6平方公里。”李錦富表示，但“規(guī)模還是有點大。”據(jù)其透露，東區(qū)計劃先行建設(shè)1300畝，會論證是否可行，此后若建設(shè)則會根據(jù)城市發(fā)展的實際需求，如果不需要那么多，就不再建設(shè)了。

與東區(qū)面臨同樣境遇的還有西區(qū)，因陜文投的退出，延安新區(qū)管委會副主任李錦剛向記者透露，西區(qū)目前正與新的投資商洽談，將適時開發(fā)。

一個是適度開發(fā)，一個是適時開發(fā)，與此前三大區(qū)并舉的情形相比，這樣的變化似乎頗為微妙。對此，李錦剛坦言，以上是出于延安市政府對新區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略性的調(diào)整，在新區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的框架下，適度調(diào)整和變更也是科學(xué)合理的。

陜文投退出延安新區(qū)項目/

據(jù)媒體公開報道，2012年4月6日，陜文投與延安市簽署了《延安文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目框架協(xié)議》，計劃投資60億元在新區(qū)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園項目。

陜文投負(fù)責(zé)上述項目的子公司延安文化產(chǎn)業(yè)投資有限公司官網(wǎng)信息顯示，延安文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目位于延安市鳳凰山西南方向，規(guī)劃占地面積3.1平方公里，以紅色文化游、自然生態(tài)游為主線，是集文化創(chuàng)意展演、旅游休閑度假、延安時期工業(yè)貿(mào)易體驗、民俗展示于一體的綜合型文化產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

上述信息顯示，陜文投方面亦曾數(shù)次前往延安，考察文化產(chǎn)業(yè)園項目。然而，一年過后，上述項目則再無消息傳出。

對此，李錦剛向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者透露，陜文投已放棄位于西區(qū)的產(chǎn)業(yè)園項目，具體原因不明，目前西區(qū)正尋找新的投資商。

就上述情形，記者亦向陜文投進(jìn)行求證，該公司副總經(jīng)理李振林亦證實公司不再參與延安新區(qū)西區(qū)文化產(chǎn)業(yè)園的投資建設(shè)，但沒有透露退出的原因。

事實上，對于延安市的謹(jǐn)慎，很大程度上源于資金的困窘。據(jù)媒體公開報道，延安新區(qū)總投資額為500億元，與之相較的是2012年延安市的財政收入僅為139億元。

“如果開發(fā)體量過大，一是財力投入太大，再者土地供應(yīng)是否有這么大的需求。先集中干好北區(qū)，也是搞一個探索和試驗，為今后新區(qū)的建設(shè)做參考。”李錦剛稱。

除此之外，今年延安暴雨造成的118億元的經(jīng)濟(jì)損失，亦讓當(dāng)?shù)卣斦┥霞铀?/p>

那么，上百億的資金從何而來？李錦剛給出答案是，“通過開發(fā)建設(shè)公司來融資”。

據(jù)了解，北區(qū)融資平臺為延安市新區(qū)投資開發(fā)建設(shè)有限公司（以下簡稱延安新區(qū)投資公司），公司前期通過信托募集到啟動資金，中期通過BT模式融資，后期則通過土地出讓的方式，保持資金的平衡。

延安新區(qū)投資公司財務(wù)總監(jiān)馬彩玲告訴記者，北區(qū)一期批復(fù)的總投資額為50多億元，前期公司以延安市城投股份有限公司作擔(dān)保，同中信信托和中融信托簽訂信托協(xié)議，貸款約7億多元用于工程啟動資金。

此外，目前即將結(jié)束的巖土工程則預(yù)計投資35億元，由13家施工單位先行墊資，再由公司分5年按比例向施工企業(yè)返還。具體返還比例額為第一年35%，此后依次為30%、20%、10%、5%。而為了保障工程的質(zhì)量，以上13家企業(yè)還必須先支付2000萬元的保證金，保證金則按照工程進(jìn)度返還給企業(yè)。

對于后期返還給企業(yè)的工程款，馬彩玲則表示，平整后的土地將用于出讓，獲取的土地出讓金足以保證支付企業(yè)的工程款，達(dá)到收支平衡。“目前國土資源部已經(jīng)批了一期可供出讓的土地2946畝。”馬彩玲透露。

盡管，按照馬彩玲的說法，上述模式政府不參與投資，且北區(qū)巖土造價一畝地成本約為30萬元，加之各項成本一畝則到60萬~70萬元，而與之相隔不遠(yuǎn)的老城區(qū)百米大道一畝地地價為600多萬元，新區(qū)將來經(jīng)營土地收入十分可觀。

不過，尚且未知的在于新區(qū)的土地出讓是否能達(dá)到預(yù)期中的效果，投資的企業(yè)是否能夠收到相應(yīng)的回報，又成為擺在當(dāng)?shù)卣暗男碌碾y題。

擺在新區(qū)面前的技術(shù)難題/

延安“削山造城”工程是目前世界上在濕陷性黃土地區(qū)規(guī)模最大的巖土工程，這讓延安新區(qū)面臨更多技術(shù)上的難題。

從7月7日開始持續(xù)到7月27日，延安下起暴雨，因黃土土質(zhì)松軟，經(jīng)雨水沖刷后，極易造成新城地基下沉、塌陷，這讓已經(jīng)動工建設(shè)的北區(qū)，在地基、供水、排水、水土保持方面都面臨更加嚴(yán)峻的考驗。

不過，李錦剛表示，暴雨除了讓新區(qū)的工期延遲，對新區(qū)建設(shè)并沒有太大影響。“新區(qū)的平山造地工程，挖方區(qū)將用來開發(fā)建設(shè)，而填方區(qū)肯定是沉降穩(wěn)定后再搞建設(shè)，在此之前填方區(qū)會做綠化。”李介紹，由于設(shè)計不一樣，填方區(qū)的厚度也不同，厚度小的先建，厚度大的后建，而且在填方區(qū)的建筑多為低層建筑，通過科學(xué)設(shè)計能夠解決以上黃土沉降的難題。

對此，李錦富亦告訴記者，“不管是政府層面還是施工單位，對工程都非常謹(jǐn)慎，新區(qū)所有的給水、排水、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的設(shè)計都是進(jìn)過論證規(guī)劃的，不會盲目去弄。”

然而，值得注意的是延安機(jī)場的遷建工程，據(jù)報道，延安機(jī)場遷建工程位于南泥灣，計劃2013年建成，試驗段則于2009年8月份開工。然而，該工程至今只建設(shè)了占地312畝的試驗段，并沒有全面動工。作為母公司的西部機(jī)場集團(tuán)相關(guān)人士向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，以上遷建工程因為黃土沉降問題，這幾年一直在做試驗段的觀察，沒法全面開工。

不過，李錦剛告訴記者，延安機(jī)場的遷建工程遲遲未動工，黃土沉降并不是主要原因，機(jī)場為軍民兩用，遷建要得到國務(wù)院和中央軍委的共同審批，辦這個手續(xù)花了很長時間，而且資金投入也是問題。

對此，記者亦前往延安市發(fā)改委，并致電遷建辦，截至目前均未得到正面回復(fù)。

如何避免新區(qū)淪為空城/

事實上，從衛(wèi)星地圖上看，延安城區(qū)被清涼山、鳳凰山和寶塔山包圍，被延河和南川河分割，地處三山兩河之間，城市的發(fā)展空間受到擠壓，只能在山與河的夾縫中尋求出路。

延安市36平方公里的土地上，常住人口達(dá)50多萬人，如此高的人口密度，讓城市顯得更為擁擠。

考慮到城市今后發(fā)展的空間問題，市區(qū)已經(jīng)沒有可供建設(shè)的用地，延安最終提出“中疏外擴(kuò)、上山建城”的發(fā)展戰(zhàn)略。

而現(xiàn)實的需求在于，延安市區(qū)現(xiàn)在有10萬人住在山上，無法供水、供氣、供暖，經(jīng)過暴雨后，95%的房屋都成了危房，李錦剛告訴記者，今后市政府要搬遷山體上面的居民，他們一部分將會安置到新區(qū)。

然而，延安新區(qū)未來是否能夠形成人口聚集所需的足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，而不是淪為空城，成為當(dāng)?shù)孛媾R的現(xiàn)實難題。對此，延安新區(qū)管委會信心十足，李錦剛表示，城市化進(jìn)程是未來趨勢，中國正處于城鎮(zhèn)化加速期，按照此考量，到2020~2030年，延安市的人口將達(dá)265萬~270萬人，比目前的220萬人增加60多萬人，這些人將來都會從農(nóng)村涌向城市，而至少有一般人將在市區(qū)生活。

對此，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白永秀表示，延安新區(qū)若規(guī)劃建設(shè)好或?qū)⒊蔀樯降爻鞘薪ㄔO(shè)的范例，但是在建設(shè)過程中要注意生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以及后期產(chǎn)業(yè)的配套。此外，新區(qū)建設(shè)并非一蹴而就，可能需要長時間的努力，切忌盲目貪大貪快。

專家觀點

延安是否有必要建新城？

易鵬 （國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任）

延安造城真實凸顯了當(dāng)前中國城市新區(qū)建設(shè)的邏輯，要客觀全面地去評判，既不能認(rèn)為新區(qū)萬能，也不能認(rèn)為新區(qū)就是“新禍害”。

中國的新區(qū)，曾經(jīng)是改革開放后重要的亮點之一。深圳、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)都為提振中國經(jīng)濟(jì)、培育出三大城市群立下了汗馬功勞。

隨著改革開放的進(jìn)一步深入，尤其是分稅制后，地方政府對新區(qū)的建設(shè)已經(jīng)從之前的產(chǎn)業(yè)高地轉(zhuǎn)變成土地財政變現(xiàn)的工具。主要的原因在于分稅制后，中央財政收入比例增高，地方財政比例下降，而且地方的事權(quán)不斷增加。同時，在GDP和城市基礎(chǔ)設(shè)施、民生投入的區(qū)域競爭中，地方政府已經(jīng)不能從分稅制下地方政府財政收入和中央政府轉(zhuǎn)移支付的總收入中去實現(xiàn)上述事務(wù)的收支平衡。于是，在土地財政的刺激下，地方政府必然會選擇通過建設(shè)新區(qū)的方式來募集資金。當(dāng)然，新區(qū)建設(shè)過程中，必定也會賦予一定的產(chǎn)業(yè)承載、人口集聚的功能，也會通過制造業(yè)、服務(wù)業(yè)來解決就業(yè)和增加稅收。因此，這就不難解釋當(dāng)前中國新區(qū)數(shù)量風(fēng)起云涌的現(xiàn)實。

據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)最近調(diào)查的12個省、地級以上城市共156個，其中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)了55個新城新區(qū)。在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設(shè)新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設(shè)了200個新城新區(qū)，平均每個地級市提出建設(shè)1.5個新城新區(qū)。在這12個省的161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個，占41.6%。大多數(shù)城市已經(jīng)將新城新區(qū)建設(shè)付諸行動，并非僅僅存在于規(guī)劃。

從當(dāng)前的中國新區(qū)建設(shè)情況來看，可謂喜憂參半。一部分新城新區(qū)確實發(fā)揮了新區(qū)新空間，緩解了主城區(qū)的承載壓力，培育出了新的產(chǎn)業(yè)和人口聚集，成為新的增長點，也成為城鎮(zhèn)化新的大平臺。如鄭州的鄭東新區(qū)，通過產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施伴行、市場化主導(dǎo)等模式，通過十多年的建設(shè)，已經(jīng)在100多平方公里上承載了100萬人口，成為鄭州和河南新的經(jīng)濟(jì)增長點，高端服務(wù)業(yè)的聚集地。再如陜西的西咸新區(qū)，通過田園城市建設(shè)，有利地推動了西咸一體化，為關(guān)中城市群做強(qiáng)做大奠定了新的基礎(chǔ)。然而，也有新區(qū)，由于缺乏人口聚集和產(chǎn)業(yè)聚集的能力，地方政府不顧自身實力，強(qiáng)行上馬，最終導(dǎo)致了新區(qū)變空城，甚至最終淪為鬼城、死城。

基于以上現(xiàn)實，新區(qū)的建設(shè)要因地制宜，根據(jù)自身情況來制定建設(shè)規(guī)模和速度。地方政府是否決定建設(shè)新區(qū)關(guān)鍵要從產(chǎn)業(yè)、人口未來集聚能力和主城區(qū)的承載力，以及自身的財力和新區(qū)建設(shè)的地質(zhì)、生態(tài)難度來決定。

對于中國新一輪城鎮(zhèn)化，城市群將是主體形態(tài)，也就意味著未來更多的人口將從農(nóng)村和小城鎮(zhèn)向以特大城市為龍頭的城市群聚焦，伴隨的也是產(chǎn)業(yè)集聚。對于新區(qū)的建設(shè)，也要遵循這種二八定律，避免出現(xiàn)投資浪費和空城。原則上對縣城和非大城市群范圍內(nèi)的新區(qū)不宜擴(kuò)大規(guī)模，而是要將更多的新區(qū)資源集中于城市群范圍或者省會城市為主的特大城市里面。當(dāng)然有特殊的政治、國防需求，旅游、文化資源的非特大城市可以建設(shè)一些新區(qū)，加大非經(jīng)濟(jì)因素主導(dǎo)的城市建設(shè)規(guī)模。從這個角度上來看，延安是這類為數(shù)不多的特例之一。

對于舊城的承載力要做評估，主要從兩個指標(biāo)來看，一是舊城單位平方公里人口承載量；二是未來人口聚集的趨勢。從延安來看，其主城區(qū)常住人口已經(jīng)達(dá)到50萬人，面積只有36平方公里，這種密度已經(jīng)到了需要建設(shè)新區(qū)的必要。但從人口發(fā)展趨勢來看，延安市域和主城區(qū)的人口聚集趨勢不太明顯，從2000年到2010年的第五次和第六次人口普查的對比，延安市域增加131068人，增長6.38%，年均增長0.62%，明顯低于上一個10年（1.09%）的增幅，而寶塔區(qū)人口密度為134人/平方公里，較2000年普查的116人/平方公里只增加了18人，其中主要的人口增長是人口自然增長率，而非是產(chǎn)業(yè)聚集吸納的人口。出現(xiàn)這種局面，一方面是延安本身的產(chǎn)業(yè)容量有限，2012年的GDP1271億元；二是延安的第二產(chǎn)業(yè)畸高達(dá)73.6%，而三產(chǎn)只有18.8%，這也體現(xiàn)了延安對石油工業(yè)的依賴，服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不夠的現(xiàn)實。從這個角度上來說，延安建新區(qū)有其一定的合理性。

從自身財力和生態(tài)地質(zhì)條件來看，這是延安建新區(qū)的挑戰(zhàn)。延安總體上可用財力不是很寬裕，盡管建設(shè)新區(qū)的資金更多的是靠社會資本，但政府需要通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施來予以引導(dǎo)，延安新區(qū)的生態(tài)地質(zhì)也有挑戰(zhàn)。基于這種現(xiàn)狀，延安的新區(qū)建設(shè)可以采取逐步推進(jìn)，分片實施、降低標(biāo)準(zhǔn)的辦法，不要急于搶時間、高標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可以考慮到財力的承載能力，也可以減少社會輿論的壓力，以及保護(hù)生態(tài)，更重要的是可以解決延安未來需要轉(zhuǎn)移的低收入農(nóng)村人口進(jìn)城的務(wù)實需要。