每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 岳琦 劉林鵬發(fā)自麗江、成都    

每經(jīng)記者 岳琦 劉林鵬發(fā)自麗江、成都

2013年7月，在經(jīng)過(guò)鳳凰古城開(kāi)征門(mén)票的喧囂之后，一則關(guān)于麗江征收旅游價(jià)格調(diào)節(jié)基金的消息將這座旅游名城推向輿論的焦點(diǎn)。

每年征收6000萬(wàn)元的調(diào)節(jié)基金，對(duì)于麗江超百億元的旅游年綜合收入來(lái)說(shuō)，似乎不值一提，但卻引起了媒體和公眾對(duì)于旅游城市麗江財(cái)政賬本的興趣。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，去年麗江的旅游綜合收入已經(jīng)超過(guò)200億元，但在人們艷羨的目光中，麗江的財(cái)政卻連續(xù)十年赤字。數(shù)據(jù)顯示，2003~2012年，該市財(cái)政一般預(yù)算收入從2.59億元上漲至38.01億元，同期一般預(yù)算支出則從12.86億元上漲至106.74億元。“富旅游”與“窮財(cái)政”看似一個(gè)悖論，卻是活生生的現(xiàn)實(shí)，這背后隱藏著怎樣的經(jīng)濟(jì)邏輯？以旅游業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)成為支柱產(chǎn)業(yè)，這種被許多地方視為絕佳范例的經(jīng)濟(jì)模式，為何卻成了麗江的一種隱痛？

麗江財(cái)政困局：高人氣背后的低財(cái)氣

每經(jīng)記者 岳琦 劉林鵬發(fā)自麗江、成都

征收旅游價(jià)格調(diào)節(jié)基金的傳言，讓人們?cè)俅伟涯抗馔断螓惤?/p>

8月底，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，懸在半空的調(diào)節(jié)基金在當(dāng)?shù)爻蔀橐粋€(gè)官方敏感、民間冷淡的話題。而作為高人氣的旅游名城，旅游經(jīng)濟(jì)的入不敷出問(wèn)題亦浮出水面，麗江高人氣的背后，卻是“愁錢(qián)”的財(cái)政。

“說(shuō)不了”的調(diào)節(jié)基金

“我現(xiàn)在說(shuō)不了。”作為旅游價(jià)格調(diào)節(jié)基金的主要推動(dòng)者，麗江市發(fā)改委主管價(jià)格的副主任王菊秋在8月底接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)對(duì)此諱莫如深。主推該項(xiàng)基金的麗江市發(fā)改委、旅游局，多位官員談到這一話題時(shí)都坦言，現(xiàn)在這個(gè)問(wèn)題在麗江很敏感，不要多問(wèn)。

這項(xiàng)醞釀了4年的收費(fèi)計(jì)劃，預(yù)計(jì)每年收取的金額將達(dá)6000萬(wàn)元，征收對(duì)象包括旅行社、星級(jí)酒店、客棧、旅游車(chē)、購(gòu)物店、演藝公司等大多數(shù)旅游產(chǎn)業(yè)鏈的參與者。

一個(gè)多月前，王菊秋還曾對(duì)媒體稱(chēng)，“基本就是要征收了。”據(jù)此前《南方周末》報(bào)道，該項(xiàng)收費(fèi)已名義上通過(guò)了麗江市政府常務(wù)會(huì)議的審議。

但經(jīng)過(guò)媒體的一番熱炒之后，該項(xiàng)收費(fèi)卻成為麗江官方避之不及的話題。一位麗江旅游系統(tǒng)官員對(duì)此表示，旅游價(jià)格調(diào)節(jié)基金就是醞釀了一下，“搞起來(lái)比較困難”。

不過(guò)，記者走訪多個(gè)商戶發(fā)現(xiàn)，民間很少有人知道旅游價(jià)格調(diào)節(jié)基金一事。麗江客棧商會(huì)會(huì)長(zhǎng)王立東表示，并未聽(tīng)說(shuō)過(guò)旅游價(jià)格調(diào)節(jié)基金，如果商會(huì)都不知道就不可能施行，這些都應(yīng)該按照程序來(lái)，要開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。

麗江唯一的上市公司麗江旅游 （002033，SZ）董秘楊寧在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，沒(méi)有收到正式發(fā)文或者開(kāi)會(huì)通知，只是在業(yè)內(nèi)探討和媒體報(bào)道中看到過(guò)。如果真正實(shí)施了，該企業(yè)承擔(dān)的還是要承擔(dān)。

旅游價(jià)格調(diào)節(jié)基金主要用于平抑麗江當(dāng)?shù)匾驗(yàn)槁糜螛I(yè)發(fā)展而出現(xiàn)的物價(jià)飛漲，比如建立平價(jià)商店，這一措施在國(guó)內(nèi)多個(gè)旅游名城都有先例，如黃山、三亞等。

“這種作法是因小失大，得不償失。”9月6日，云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生導(dǎo)師徐光遠(yuǎn)教授在接受記者采訪時(shí)表示，一旦征收旅游價(jià)格調(diào)節(jié)基金，會(huì)導(dǎo)致旅游業(yè)萎縮。

“這個(gè)事?tīng)?zhēng)論很久了。”徐光遠(yuǎn)表示，即使不向游客直接收取而是向客棧、酒吧、餐館來(lái)收取，最后商家為了保證利潤(rùn)空間還是會(huì)絞盡腦汁地轉(zhuǎn)嫁到游客身上。更重要的是，此舉會(huì)削弱麗江旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

徐光遠(yuǎn)稱(chēng)，在現(xiàn)行的財(cái)稅體系下，對(duì)財(cái)政的直接貢獻(xiàn)微薄，是旅游業(yè)的一個(gè)“通病”。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)陳秀山向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，麗江現(xiàn)在應(yīng)該考慮如何依法加強(qiáng)稅收征管，而不是隨意增加一項(xiàng)行政性收費(fèi)。

知名旅游專(zhuān)家劉思敏表示，旅游業(yè)雖然對(duì)財(cái)政收入的直接貢獻(xiàn)不大，但它屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，可以創(chuàng)造大量就業(yè)，是一個(gè)富民產(chǎn)業(yè)。

對(duì)于部分媒體報(bào)道質(zhì)疑該筆資金收取的合理性及使用保障，麗江市委宣傳部副部長(zhǎng)張文銀表示，市里是準(zhǔn)備收取調(diào)節(jié)基金，但還在討論過(guò)程中，如果要收取也一定會(huì)按照國(guó)家規(guī)定執(zhí)行，并取得相關(guān)許可。

張文銀也坦言，伴隨著麗江旅游業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，出現(xiàn)了物價(jià)上漲等問(wèn)題，市政府需要考慮民生問(wèn)題。

富民不富財(cái)政的旅游業(yè)

90年代初，隨著麗江旅游業(yè)的升溫，大批周邊區(qū)縣農(nóng)民來(lái)到市區(qū)做生意，富了起來(lái)。

但是，一提起旅游經(jīng)濟(jì)，在麗江市發(fā)改委任職多年的王菊秋和當(dāng)?shù)睾芏喾锹糜蜗到y(tǒng)官員一樣，首先拋出的是“富民不富財(cái)政”。一位旅游系統(tǒng)官員也承認(rèn)，旅游富了一部分老百姓，但目前來(lái)說(shuō)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)不是很大。

旅游為麗江帶來(lái)了人氣，卻沒(méi)有給政府帶來(lái)財(cái)氣。

雖然麗江市旅游局公布的2013年上半年旅游業(yè)總收入就達(dá)126.52億元，但麗江市上半年公共財(cái)政預(yù)算收入只有22.6億元。而在2012年，麗江市財(cái)政總收入完成55.54億元，減掉上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付部分之后只剩38億元，公共財(cái)政預(yù)算支出的完成數(shù)是106.74億元，財(cái)政支出接近一半是赤字。

一份來(lái)自麗江市財(cái)政局的文件顯示，麗江市近10年雖然財(cái)政收入連年上升，但卻是年年高額赤字。從2003年麗江撤地設(shè)市以來(lái)，麗江市的財(cái)政一般預(yù)算收入從2.59億元上漲至2012年的38.01億元，與此同時(shí)一般預(yù)算支出也從2003年的12.86億元上漲至2012年的106.74億元。收入的上漲明顯跟不上支出的猛增。

掌握玉龍雪山景區(qū)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的上市公司麗江旅游，2013年上半年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)8329.68萬(wàn)元，稅收及附加繳納1398.57萬(wàn)元。楊寧解釋稱(chēng)，因?yàn)橐恍p稅政策，公司部分業(yè)務(wù)所得稅只有15%。

每年上千萬(wàn)游客來(lái)到麗江，消費(fèi)金額動(dòng)輒百億，但在目前的財(cái)稅制度下，旅游業(yè)直接體現(xiàn)在財(cái)政收上有一定局限性。張文銀說(shuō)，很多從事旅游的人都是個(gè)體商戶，上繳的稅費(fèi)較少，另外就是導(dǎo)游的回扣等隱形收入無(wú)法計(jì)入征稅范圍。

此外，占麗江游客中80%的散客大多為中產(chǎn)階層，消費(fèi)集中在中小商鋪和客棧。相比星級(jí)酒店，客棧并不能提供豐厚的稅收。王立東告訴記者，6個(gè)房間以下的客棧都會(huì)免稅，且客棧繳的是定額稅。

正因?yàn)槿绱?，曾有官員認(rèn)為麗江應(yīng)發(fā)展高端旅游，這樣稅收就能提高。而王立東認(rèn)為，目前全世界旅游市場(chǎng)都是以中產(chǎn)階級(jí)為主力，麗江旅游業(yè)之所以沒(méi)有貢獻(xiàn)太多財(cái)政收入，是因?yàn)檎疀](méi)有挖掘好旅游潛力，當(dāng)務(wù)之急是要提高旅游服務(wù)質(zhì)量。

麗江市旅游局規(guī)劃科科長(zhǎng)董振漢則認(rèn)為，旅游開(kāi)發(fā)初期只富企業(yè)，后來(lái)會(huì)慢慢富民，發(fā)展到一定階段就會(huì)富民也富財(cái)政。

張文銀告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，雖說(shuō)旅游“富民不富財(cái)政”，但可以為當(dāng)?shù)鼐奂藲?，增加軟?shí)力，通過(guò)富民，增加當(dāng)?shù)氐牧鲃?dòng)人口，帶動(dòng)農(nóng)副產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等發(fā)展，從而盤(pán)活區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

“愁錢(qián)”的旅游景區(qū)

今年6月底，納西族客棧老板和澤紅曾被麗江古城管理局叫去開(kāi)會(huì)，會(huì)議主題是要求客棧商戶對(duì)游客強(qiáng)制征收古城維護(hù)費(fèi)。麗江客棧商會(huì)會(huì)長(zhǎng)王立東以及麗江市數(shù)千名客棧營(yíng)業(yè)者都被分批叫去開(kāi)過(guò)類(lèi)似的會(huì)議。

據(jù)和澤紅回憶，在那次會(huì)上，很多客棧老板面對(duì)有關(guān)部門(mén)的要求都沉默不語(yǔ)，而性格直率的和澤紅在會(huì)上直言，很多小客棧淡季房?jī)r(jià)才六七十元，古城維護(hù)費(fèi)收80元，比房?jī)r(jià)都高，收了客棧就沒(méi)法做生意。

“愛(ài)這個(gè)城市就應(yīng)該盡義務(wù)，政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。”王立東則在他參加的會(huì)議上呼吁客棧經(jīng)營(yíng)者配合政府的要求。

麗江市古城管理局副局長(zhǎng)和紅陽(yáng)告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，作為5A級(jí)景區(qū)，世界文化遺產(chǎn)，麗江古城并沒(méi)有收門(mén)票，只收取古城維護(hù)費(fèi)，而平遙、鳳凰等古城都要收取上百元的門(mén)票。

“過(guò)去沒(méi)有城墻，今天我們也不想豎城墻收門(mén)票。”張文銀說(shuō)，麗江古城作為世界文化遺產(chǎn)，如何保護(hù)下去，是一個(gè)重要問(wèn)題，收古城維護(hù)費(fèi)是合法合理的。

因?yàn)闆](méi)有門(mén)票，古城維護(hù)費(fèi)成為古城景區(qū)最大的收入來(lái)源。和紅陽(yáng)介紹，古城維護(hù)費(fèi)從2001年開(kāi)始征收，每人20元（繳納之后1個(gè)月內(nèi)不再收?。?，2002年上漲為每人40元，2007年上漲至80元，至今未變，且不向麗江籍人士征收。

同時(shí)，面對(duì)數(shù)量巨大的散客，古城維護(hù)費(fèi)的征收面臨尷尬。按照和紅陽(yáng)的說(shuō)法，散客未交古城維護(hù)費(fèi)的比例目前仍有26%，此前曾達(dá)到40%。多位麗江旅游業(yè)內(nèi)人士則透露，散客未交古城維護(hù)費(fèi)的比例比官方說(shuō)法要高得多。

據(jù)記者了解，來(lái)古城的散客，除非要去玉龍雪山等大景區(qū)的，否則不會(huì)被強(qiáng)制征收古城維護(hù)費(fèi)。

“古城維護(hù)費(fèi)之前征收一直很混亂，也沒(méi)有效果。”王立東說(shuō)，兩年前麗江客棧商會(huì)開(kāi)始代收，情況有所好轉(zhuǎn)，每年都有兩成的增長(zhǎng)。

提起古城的經(jīng)濟(jì)效益，和紅陽(yáng)略顯無(wú)奈地說(shuō)，古城管理局對(duì)麗江古城的財(cái)政投入已經(jīng)累計(jì)達(dá)18億元，而古城維護(hù)費(fèi)征收至今才累計(jì)達(dá)14億元，可以說(shuō)是入不敷出。目前古城管理局還有向商業(yè)銀行貸款等各類(lèi)負(fù)債9.2億元。

麗江的大部分旅游資產(chǎn)都已向民營(yíng)資本開(kāi)放，掌握在政府手中的只有知名度最高的四大景區(qū)。和紅陽(yáng)說(shuō)，麗江有四大國(guó)營(yíng)旅游企業(yè)和管理部門(mén)，基本上是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩個(gè)牌子，一體兩翼的格局，玉龍雪山和麗江古城就是一體，經(jīng)濟(jì)效益和成熟程度也是排在前列。

不收門(mén)票的古城入不敷出，而擁有門(mén)票、索道等優(yōu)質(zhì)收費(fèi)項(xiàng)目的玉龍雪山景區(qū)也同樣深陷窘境。據(jù)玉龍雪山管委會(huì)提供給 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者的材料顯示，現(xiàn)在擁有13個(gè)企業(yè)包括一家上市公司麗江旅游的玉龍雪山景區(qū)，開(kāi)發(fā)之初就是靠15萬(wàn)元的借款起步，景區(qū)的累計(jì)投入已高達(dá)20多億元，而近10年門(mén)票收入僅16.22億元，累計(jì)融資7.9億元。

“投融資金額實(shí)際上更多。”玉龍雪山管委會(huì)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)中心主任和程紅告訴記者，景區(qū)每年都在增加投入，收入只能勉強(qiáng)維持。景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本都是依靠門(mén)票質(zhì)押來(lái)融資，而大型服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)則是通過(guò)上市公司來(lái)融資。

玉龍雪山管委會(huì)副主任徐湧濤此前曾對(duì)媒體表示，作為政府的融資平臺(tái)，玉龍雪山開(kāi)發(fā)公司負(fù)債壓力過(guò)高，給公司經(jīng)營(yíng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。公司承擔(dān)的銀行貸款，最高時(shí)達(dá)12億元，目前的銀行負(fù)債七八億元，每年門(mén)票收入的57%都被直接扣掉用于償還貸款。

“游客來(lái)了要吃、住、行，城市里面也要建設(shè)，一投就是錢(qián)。”張文銀介紹，在古城改造上提前貸款了10多億元，電線電網(wǎng)、排污等基礎(chǔ)設(shè)施都是改造過(guò)的，這些都是巨大的投資，而在麗江幾十億元的財(cái)政收入中，旅游業(yè)的貢獻(xiàn)大概只占18%。

麗江旅游業(yè)煩惱：惡性競(jìng)爭(zhēng)頻現(xiàn) 小部門(mén)難管大產(chǎn)業(yè)

每經(jīng)記者 岳琦 劉林鵬發(fā)自麗江、成都

走過(guò)旅游旺季，8月初的麗江坎坷不斷。對(duì)麗江來(lái)說(shuō)，旅游似乎是一個(gè)意外，一切都來(lái)得如此之快，還不等政府和民間反應(yīng)過(guò)來(lái)，世界各地的游客已蜂擁而至。

飛速發(fā)展的“麗江模式”

在麗江古城外圍經(jīng)營(yíng)客棧的納西族人和澤紅從小在麗江長(zhǎng)大，是如今麗江20萬(wàn)城鎮(zhèn)人口中的一員，他和貴州籍的妻子一起經(jīng)營(yíng)著新開(kāi)的客棧。

“旅游發(fā)展得太快了。”和澤紅對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者說(shuō)。

“以前麗江就是一個(gè)死角。”麗江市發(fā)改委總經(jīng)濟(jì)師張耀龍說(shuō)，當(dāng)時(shí)的云南省領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研以后決定發(fā)展旅游。1994年11月云南省政府召開(kāi)滇西北旅游規(guī)劃現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，提出“發(fā)展大理，開(kāi)發(fā)麗江，帶動(dòng)迪慶，啟動(dòng)怒江”的發(fā)展思路，麗江旅游業(yè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開(kāi)發(fā)建設(shè)階段。

1994年被官方定為麗江旅游元年，隨后1996年的一場(chǎng)地震讓全世界都認(rèn)識(shí)了麗江。1999年，云南世博會(huì)又為麗江旅游業(yè)注入一針強(qiáng)心劑。

2006年2月，云南省政府再次在麗江召開(kāi)滇西北旅游現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)時(shí)，對(duì)麗江旅游業(yè)的發(fā)展思路已經(jīng)變?yōu)?ldquo;做大麗江”。至此，麗江旅游業(yè)進(jìn)入“提質(zhì)增效，二次創(chuàng)業(yè)”階段。

此后的麗江旅游業(yè)一發(fā)不可收拾，游客數(shù)量逐年攀升，2012年麗江市旅游接待人數(shù)達(dá)1599.1萬(wàn)人次。

“麗江旅游飛速發(fā)展堪比深圳速度。”從廣東來(lái)到麗江多年的麗江市企業(yè)聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)羅銓勝說(shuō)。

旅游行業(yè)內(nèi)曾流傳著 “麗江模式”的說(shuō)法，麗江市官方也曾有意無(wú)意地提到自己的“發(fā)家模式”。一位麗江市官員告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，其實(shí)麗江模式并不神秘，政府只是順其自然的管理，民間資本以及發(fā)展機(jī)遇才是麗江模式的重點(diǎn)。

旅游業(yè)亂象頻現(xiàn)

“一個(gè)地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一般都是先做規(guī)劃，但麗江還沒(méi)做規(guī)劃，第一次旅游高潮就來(lái)了，這就留下了很多后遺癥。”麗江市委宣傳部副部長(zhǎng)張文銀告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者。

隨著旅游接待人員和設(shè)施的擴(kuò)張，旅游行業(yè)間低價(jià)、低質(zhì)的惡性競(jìng)爭(zhēng)日益凸顯，麗江旅游市場(chǎng)三角債也一度橫行。

今年8月以來(lái)，麗江再次迎來(lái)旅游高峰，“游客被毆反賠償”、“禁止自帶羽絨服”等各種旅游亂象頻頻出現(xiàn)在媒體和網(wǎng)絡(luò)上，對(duì)麗江的旅游形象造成了一些傷害。

而此前，麗江在旅游治理上也曾煞費(fèi)苦心。2004年，麗江市政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究，決定按照公司化運(yùn)作方式，組建麗江市旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理公司，期望通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)授權(quán)公司的形式對(duì)旅游行業(yè)進(jìn)行監(jiān)理；2006年，麗江又推出“一卡通平臺(tái)”，成立麗江市一卡通旅游結(jié)算有限公司；2008年成立了一個(gè)類(lèi)協(xié)會(huì)的麗江和合旅游集團(tuán)，試圖徹底解決三角債問(wèn)題。

但是這些措施的效果還有待考量。這類(lèi)法人公司，非商業(yè)公司也非協(xié)會(huì)，被認(rèn)為是麗江的一種治理模式的創(chuàng)新，但并不是所有的旅游相關(guān)行業(yè)都被囊括進(jìn)去，如旅游行業(yè)周邊的交通、餐飲等并不包括在內(nèi)。

和澤紅在接待客棧顧客時(shí)，總會(huì)不厭其煩地提醒，“千萬(wàn)不要相信出租車(chē)司機(jī)”。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者獲取的一份今年5月成文的 《麗江市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃中期評(píng)估（旅游業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《旅游業(yè)中期評(píng)估》）顯示，“十二五”是麗江旅游業(yè)高速發(fā)展期，也是各種問(wèn)題矛盾凸顯期，旅游交通瓶頸被認(rèn)為是主要問(wèn)題之一。

“相關(guān)職能部門(mén)的管理不到位，嚴(yán)重影響麗江旅游秩序和游客及本地居民的出行。”上述《旅游業(yè)中期評(píng)估》中直言，旅游客運(yùn)市場(chǎng)無(wú)序，惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，還存在個(gè)體旅游車(chē)主當(dāng)中的不法商人趁機(jī)炒作旅游客運(yùn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的現(xiàn)象，目前大有越炒越高之勢(shì)。

不僅是運(yùn)營(yíng)客車(chē)被熱炒，麗江的賓館酒店也被炒得火熱。一位在古城內(nèi)經(jīng)營(yíng)客棧的老板告訴記者，現(xiàn)在古城的一些客棧轉(zhuǎn)讓費(fèi)高達(dá)200多萬(wàn)元。游客出行住宿的服務(wù)資質(zhì)被熱炒的結(jié)果，最終要游客來(lái)埋單。

麗江客棧商會(huì)會(huì)長(zhǎng)王立東認(rèn)為，政府應(yīng)該做好利益分配，讓各方都有一定的利益空間，但隨著旅游市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大，政府在旅游環(huán)境治理上越來(lái)越困難。

旅游景區(qū)不姓“旅”

面對(duì)被外界熱議的麗江旅游管理問(wèn)題，麗江市旅游局規(guī)劃科科長(zhǎng)董振漢無(wú)奈地說(shuō)，旅游局的人視游客為上帝，游客遇到這樣那樣的問(wèn)題，“很心痛，但是也沒(méi)有辦法”。因?yàn)闆](méi)有具體的政策手段，有問(wèn)題也只能通過(guò)轉(zhuǎn)辦協(xié)調(diào)處理。

董振漢介紹稱(chēng)，涉及地質(zhì)災(zāi)害、食品安全、旅游交通等具體問(wèn)題旅游局也參與管理，發(fā)揮一些職能。但是遇到比較棘手的問(wèn)題時(shí)，旅游局是不能強(qiáng)行處罰的。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，麗江市曾經(jīng)成立旅游聯(lián)合執(zhí)法辦公室，“但后來(lái)名存實(shí)亡了，只是在加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)系上起了一定作用”。

此外，麗江的四大旅游景區(qū)，都成立了相關(guān)委局來(lái)管理，而且行政級(jí)別都是正處級(jí)，和麗江市旅游局平級(jí)。由于旅游景區(qū)掌握著更多的資源，變得很強(qiáng)勢(shì)。據(jù)玉龍雪山管委會(huì)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)中心主任和程紅介紹，玉龍雪山管委會(huì)和麗江市旅游局是在1994年從麗江地區(qū)旅游事業(yè)管理委員會(huì)“分家”出來(lái)，“分家”的時(shí)候就是平級(jí)的。

董振漢向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹，要開(kāi)發(fā)一個(gè)景區(qū)，需要辦一二十道手續(xù)，涉及林業(yè)、土地、規(guī)劃、建設(shè)等方方面面，但是沒(méi)有一項(xiàng)是必須要來(lái)旅游局辦理，法律上沒(méi)有這種要求。

“旅游景區(qū)不姓‘旅’。”董振漢介紹，國(guó)家旅游局做了景區(qū)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)之后，旅游景區(qū)才跟旅游主管部門(mén)有些聯(lián)系。但當(dāng)時(shí)的麗江地委行署曾經(jīng)發(fā)過(guò)文件賦予管委會(huì)行業(yè)管理權(quán)、資源開(kāi)發(fā)權(quán)、招商引資權(quán)、土地管理權(quán)，景區(qū)非常獨(dú)立。

上述《旅游業(yè)中期評(píng)估》對(duì)麗江旅游行業(yè)存在的主要問(wèn)題描述中，“旅游管理體制機(jī)制不健全”排在第一位。而“不健全”具體體現(xiàn)在，事出多門(mén)，各部門(mén)職能職責(zé)重疊，權(quán)責(zé)不對(duì)等。日常規(guī)劃、管理、促銷(xiāo)、組織等工作無(wú)法形成統(tǒng)一，各吹各打，造成了小部門(mén)管大產(chǎn)業(yè)的格局。

旅游的綜合性和旅游部門(mén)弱勢(shì)之間的矛盾，在旅游收入高增長(zhǎng)的麗江日益凸顯，為了解決這個(gè)矛盾，麗江也在尋求體制上的突破。據(jù)悉，麗江市已經(jīng)上報(bào)了成立大旅游機(jī)構(gòu)旅游發(fā)展委員會(huì)的改革方案。

事實(shí)上，云南省今年2月正式將旅游局改名為旅游發(fā)展委員會(huì)。而早在去年7月，大理州旅游發(fā)展管理委員會(huì)正式掛牌成立，成立云南第一家旅游發(fā)展管理委員會(huì)，隨后普洱市也成立了旅游發(fā)展委員會(huì)。

但一位麗江旅游業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，上述很多問(wèn)題不是一個(gè)旅游發(fā)展委員會(huì)能夠解決的，這種措施大多是換湯不換藥，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變。而各個(gè)區(qū)縣為了爭(zhēng)取自己的利益，也不想讓景區(qū)被集中管理，因?yàn)榫皡^(qū)的部分收入是要流入景區(qū)所在地政府的。