每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自浙江德清    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自浙江德清

2013年9月8日，浙江省莫干山。由每日經(jīng)濟新聞報社承辦的中青年改革開放論壇（第三次莫干山會議）在這里舉行，來自全國各地的經(jīng)濟學家圍繞土地財政和地方債等問題暢所欲言。

當延宕了數(shù)十年的土地財政變得不可持續(xù)之時，尋找地方財源的一條新路顯得尤為迫切，尤其在營改增已經(jīng)全面鋪開的今天。在問道改革之路的同時，地方債一定程度上作為扭曲了的財源，正變得岌岌可危，尚不可知的債務總量，在學者看來高居不下。

化解已離開可控范圍的債務，成為了推進財稅改革最重要的動力。

10月，地方債審計結果即將公布，盡管現(xiàn)在準確數(shù)字仍然蒙著神秘面紗，但規(guī)模大于2010年10.7萬億元的審計結果已經(jīng)成為業(yè)界共識。

9月8日，在每日經(jīng)濟新聞報社承辦的“地方財政改革破解地方債務”莫干山會議分論壇上，中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君表示，地方債目前還不會使得中國陷入歐美危機模式。“原因在于中央政府已經(jīng)十分重視這一問題，而現(xiàn)在的地方債務還是土地資產(chǎn)做擔保，還可以支撐”。

不過，今年已經(jīng)進入地方政府償債高峰年，有學者尖銳地指出，如果地方債走到市場違約那一步，必須進行嚴厲問責，而地方政府還債在技術上并不是問題，政府持有的國有資產(chǎn)可以出售，公路收費的收費權也可以賣給別人，“賣樓還債”也是一種手段。

需建債務問責制/

審計署2011年審計結果顯示，截至2010年底，全國地方政府的相關債務達10.7萬億元。審計署副審計長董大勝今年曾表示，估計目前各級政府總債務規(guī)模在15萬億～18萬億元。

財政部副部長朱光耀稱，全國范圍的地方政府性債務第二輪全面審計預計于9月完成，將在10月公布審計結果，地方政府債務規(guī)?？赡茌^2年多前略有上升，但并非如部分經(jīng)濟學家預計的增長一倍。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后潘文軒認為，除正常財政收入外，國家財政還有一些準財政的收入，包括國有資產(chǎn)收入等，財政有能力化解危機。

但由于中國地方債務與土地關聯(lián)密切，這使得隱患仍然存在，“地方債70%以上擔保來自于土地，土地出讓金又與房價緊密聯(lián)系在一起，房價泡沫如果破裂就不是小問題。”南京審計學院經(jīng)濟學院副教授姚震宇說。

審計署披露的信息顯示，去年和今年地方政府債務將進入集中償還期，約有42%的地方債務于2012年底前到期，53%的地方債務將于2013年底前到期。

地方債面臨的三重壓力分別是，拍地收入下降、高速公路債務規(guī)模膨脹、二級公路償債乏力。

王雍君在論壇中提出了地方政府償債可行的八種方式，其中項目收益是最理想的方法，而資產(chǎn)變賣和質(zhì)押償債也在其列，“比如高速公路收費權可以質(zhì)押，還可以由上級代為償還或者采用以新債還舊債等方式”。

這與國務院參事夏斌在第二屆金融街論壇上的觀點相似，“10月底的地方債審計結果肯定會有相當部分的債務已成為呆賬壞賬。對個別大搞樓堂館所、鋪張浪費又欠債累累的地方政府，要讓其搬出豪華辦公樓，賣樓還債”。

地方政府對于債務家底也十分擔憂，甚至在論壇討論間隙提出“中央政府是否會免除部分地方債務，改由中央政府承擔”的問題。

“我告訴他們這不太可能。”國家行政學院經(jīng)濟學部教授馮俏彬說，“不是說違約就違約，違約之后承擔的后果要讓大家看到，市場違約一定要有非常嚴厲的問責”。

這也得到了王雍君的認同，他表示，地方債務并沒有實質(zhì)的債務人，沒有一個地方官員需要為其負責，這就導致地方政府只管借不管還。“政策制定者不可以對制定政策不承擔任何責任，債務問責制必須要納入地方政績問責制里面”。

應規(guī)范地方債流向/

財政部部長樓繼偉在談到地方債問題時曾表示，地方債首先要“規(guī)范”，地方發(fā)債只能用于建設性支出，不能用于“吃飯”和經(jīng)常性支出。

與會學者都認為，很多地方政府官員舉債大發(fā)展是透支未來的潛力，因此需要問責的不僅是債務數(shù)量，還有債務流向。

“總體而言，地方融資平臺的項目主要是基礎設施項目，有較好的財務回報和社會效益，但也有些項目存在問題。”朱光耀曾表示。

特別要警惕一些地方政府的形象工程項目，沒有社會效益也沒有財務回報效益。他指出，要通過審計把地方融資平臺的總量搞清，對支持經(jīng)濟發(fā)展的項目予以肯定，對問題項目予以披露。

截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額將近4萬億元。從債務資金投向看，用于交通運輸、市政建設、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設等支出占已支出債務額3.64萬億元的92.14%。

但有報道指出，在我國662個城市、2萬多個建制鎮(zhèn)中，約有五分之一的城鎮(zhèn)建設存在諸如“現(xiàn)代化國際大都市”等政績工程，其主要資金來源是政府負債。

一位接近決策層的專家在討論中就提到，規(guī)范地方政府職責十分重要，“我們的政府管理條例擱置了，政府績效評價也沒有確切說法，就涉及必須嚴格執(zhí)行規(guī)范的問題”。

預算透明前路漫漫/

10月，新一輪地方債審計結果即將出爐，一份地方債問題化解的一攬子方案也逐漸浮出水面。

樓繼偉在8月末提出了大致思路：地方政府債務分類納入預算管理，研究制定地方政府債務風險預警辦法，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，完善地方政府性債務管理制度，提高政府財政運行透明度，努力防范財政金融風險。

其核心就在于納入預算管理，與會學者認為，這是未來規(guī)范地方債需要邁出的第一步。

“我們要有預算管控機制，當年發(fā)債的金額，要控制基本指標。”馮俏彬說，一旦實行地方債務的管理體制，債務預算必然納入，現(xiàn)在全口徑預算當中并沒有。這是預算制度方面的重大改革。她的話并非無的放矢。根據(jù)目前執(zhí)行中的《預算法》，地方政府并無舉債權力，因此債務寫入預算報告向人大做報告尚“無法可依”。

但現(xiàn)實情況在于，沒有透明便無所謂監(jiān)督，今年公布的36個地區(qū)中有28個出臺了地方政府性債務管理制度，但在學者看來，經(jīng)濟發(fā)展為第一驅動下的自行監(jiān)督，等于自主裁量，真實制衡并不存在。

“目前《預算法》中禁止地方政府預算列赤字，這個規(guī)定恰恰成為地方政府隱瞞債務，拒絕債務信息公開的保護傘。”一位學者說，既然地方債已經(jīng)存在，那就應該選擇一種適當?shù)臉藴蕦⑵浼{入預算賬本中。

8月26日，十二屆全國人大常委會第四次會議在北京召開，為期五天的議程中沒有安排原計劃中的《預算法修正案》三審。有消息稱，新一屆政府的財政體制改革方案出來之前，《預算法修正案》不會急于面世。