每經(jīng)編輯 征收    

◎吳福明（上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所博士）

前不久，江蘇省出臺(tái)了嚴(yán)控土地儲(chǔ)備融資規(guī)模的文件，將土地融資審核權(quán)收歸省級(jí)部門(mén)，土地儲(chǔ)備融資機(jī)構(gòu)實(shí)行與其債務(wù)掛鉤的融資規(guī)?？ㄖ贫龋伺e雖能在一定程度上起到控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用，但不能從根本上解決問(wèn)題。筆者認(rèn)為，正是由于土地金融市場(chǎng)本身的嚴(yán)重失衡才導(dǎo)致了問(wèn)題的發(fā)生，所以必須解決土地金融本身的失衡，才能從根本上化解地方債務(wù)危機(jī)。

所謂土地金融是指以土地為信用工具而產(chǎn)生的一種長(zhǎng)期融資制度，它包括農(nóng)地金融與市地金融兩方面。一個(gè)完整的土地金融體系應(yīng)包括土地金融機(jī)構(gòu)與土地金融工具及其流通市場(chǎng)。土地金融機(jī)構(gòu)為特種金融機(jī)構(gòu)，通常為土地銀行等，而土地債券則是最主要的金融工具。

目前，我國(guó)土地金融體系發(fā)育不完全，土地金融市場(chǎng)嚴(yán)重失衡。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，農(nóng)地金融與市地金融發(fā)展極不平衡，政府將資源放在市地金融上，農(nóng)地金融則處于配角。誠(chéng)然，農(nóng)地固有的特點(diǎn)是其金融不發(fā)達(dá)的重要原因。但市地金融的過(guò)度也在某種程度上擠壓了農(nóng)地金融發(fā)展的空間。其次，市地金融本身發(fā)展失衡。

近年來(lái)，我國(guó)的市地金融呈現(xiàn)非理性的繁榮景象：財(cái)政土地化，土地金融化?？陀^地說(shuō)，這種模式曾為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是，這種模式的弊端也日益顯現(xiàn)，最引人注目的便是地方債危機(jī)。各地大規(guī)模城鎮(zhèn)化“造城運(yùn)動(dòng)”導(dǎo)致“寅吃卯糧”。地方政府通過(guò)平臺(tái)公司與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押不斷融資，這種所謂的土地金融是政府直接用未來(lái)收益償還的負(fù)債式經(jīng)營(yíng)。其數(shù)目十分驚人！

所謂的地方債，絕大多數(shù)屬于這種土地金融。地方債規(guī)模2009年即達(dá)11萬(wàn)億元，為當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政收入的3倍。新一輪地方債的審計(jì)結(jié)果雖然未出來(lái)，估計(jì)不低于2009年的水平。據(jù)銀監(jiān)會(huì)的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年底，地方政府融資平臺(tái)貸款為93035億元。至2013年3月19日，全國(guó)城投債余額為19437.25億元。目前本級(jí)政府債務(wù)余額與本年可用的財(cái)政收入的比率，即直接度量地方政府償還能力的債務(wù)率雖然離100%的警戒線還有一段距離，但從結(jié)構(gòu)上來(lái)看卻不容樂(lè)觀。

與市地金融的異常繁榮相反的是農(nóng)地金融的極度不發(fā)達(dá)，從某種角度來(lái)看，正是后者的“犧牲”才成就了前者的“輝煌”。

2005年以來(lái)，只有重慶、寧夏、福建、遼寧等少數(shù)地區(qū)進(jìn)行了以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的零星貸款。即使是稱(chēng)為吉林模式的“土地收益保證貸款”累計(jì)也只有2.8億元，也就是說(shuō)農(nóng)戶(hù)直接以土地使用權(quán)為擔(dān)保的土地金融額只有數(shù)億，如果把“地票”（年百億左右）、農(nóng)地信托等廣義土地金融也算進(jìn)去的話，也只不過(guò)數(shù)百億，這與數(shù)萬(wàn)億的市地金融相比，簡(jiǎn)直是“滄海一粟”。

另一方面，城鎮(zhèn)化“圈地”、“征地”致6500多萬(wàn)農(nóng)民失地，“流轉(zhuǎn)”進(jìn)地方政府與開(kāi)發(fā)商手中，農(nóng)地變成了市地。其價(jià)值幾何級(jí)數(shù)的上升，在此基礎(chǔ)上的市地金融也隨之日長(zhǎng)夜長(zhǎng)。

我們?cè)賮?lái)看城市土地金融自身的失衡。這種失衡主要表現(xiàn)在土地間接金融與直接金融上。目前市地金融工具單一，主要依賴(lài)銀行的間接融資，而土地債券等直接金融則鮮見(jiàn)。盡管以土地作為抵押的地方（城投）債也在交易所掛牌交易，但其透明度差，離真正意義上的市地債券差距甚遠(yuǎn)。

土地金融是特種金融，其特點(diǎn)與其運(yùn)作周期顯然都有別于工商金融，而目前城市土地金融實(shí)際上依附于工商金融之中，并不具獨(dú)立性。城市土地金融失衡造成金融效率的低下與金融風(fēng)險(xiǎn)的積聚。從某種程度上來(lái)看，地方融資平臺(tái)問(wèn)題實(shí)際上是土地金融市場(chǎng)發(fā)育不全的結(jié)果，其一，正是由于土地直接金融不發(fā)達(dá)，地方政府土地融資才過(guò)分依賴(lài)銀行這一間接融資渠道。其二，以地方平臺(tái)貸款為主的城市土地金融嚴(yán)重錯(cuò)位，政策性與盈利性混沌不清。效率不高，成本過(guò)高，極易產(chǎn)生腐敗。由于其獨(dú)立性差，沒(méi)有破產(chǎn)隔離帶，極易將其將風(fēng)險(xiǎn)向工商金融擴(kuò)散。另外，土地金融的失衡還導(dǎo)致保障功能缺失。土地儲(chǔ)備（收購(gòu)）需要穩(wěn)定大額的資金，而商業(yè)銀行以盈利為目的，收益低、資金短缺的公益性土地儲(chǔ)備難以獲得支持，而政策性銀行如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行也因“僧多粥少”而難以面面俱到。

所以，化解地方債危機(jī)，建立直接土地金融及其與之配套的機(jī)構(gòu)與資本市場(chǎng)很有必要。目前可從省級(jí)地方政府入手，改組地方融資平臺(tái)及其土地收儲(chǔ)（征收）機(jī)構(gòu)為土地銀行，公開(kāi)發(fā)行土地債券。土地債券應(yīng)具備融資工具與補(bǔ)償工具的功能：一是為城鄉(xiāng)土地金融業(yè)務(wù)籌集長(zhǎng)期、低利資金；二是城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地征收與補(bǔ)償工具。兩種用途的土地債券在不同的階段應(yīng)有不同的側(cè)重。一方面，土地債券可作為土地銀行的主要融資工具，另一方面，作為現(xiàn)金的替代物，土地債券可用于城市土地儲(chǔ)備的收購(gòu)與農(nóng)地征收等。而發(fā)行土地債券的標(biāo)的物既可以是土地資產(chǎn)也可以是土地未來(lái)收益現(xiàn)金流。各發(fā)行地方政府應(yīng)將每年土地債券還本付息額列入當(dāng)年的預(yù)算，提前撥給土地銀行以備支付。土地債券的發(fā)行權(quán)限設(shè)定為省級(jí)政府，省級(jí)政府以下的地方政府可向其借入土地債券用于土地征收補(bǔ)償。