十八屆三中全會(huì)臨近，深化集體林權(quán)制度改革成為市場(chǎng)關(guān)注的熱點(diǎn)之一。國(guó)家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司副司長(zhǎng)李軍近日接受中國(guó)證券報(bào)記者專訪時(shí)表示，當(dāng)前集體林權(quán)制度改革正處于不進(jìn)則退的承上啟下期、矛盾凸顯的攻堅(jiān)克難期，深化改革的任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)。應(yīng)規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)，加快專業(yè)合作組織的發(fā)展，促進(jìn)集約化經(jīng)營(yíng)，加大林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)補(bǔ)償、金融服務(wù)等方面的政策扶持力度，全面深化林業(yè)改革，真正建立現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。

承包到戶不是終極目標(biāo)

中國(guó)證券報(bào)：集體林權(quán)制度改革從2008年開始在全國(guó)推開，取得了怎樣的成效？進(jìn)一步深化改革面臨哪些挑戰(zhàn)？

李軍：集體林權(quán)制度改革以來(lái)，已基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的任務(wù)，基本落實(shí)了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。改革取得的成效主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，有力地推動(dòng)了林業(yè)生態(tài)建設(shè)。農(nóng)民真正成為山林的主人，造林、育林、護(hù)林的積極性空前高漲，各地造林面積大幅增加，毀林案件明顯減少，森林質(zhì)量穩(wěn)步提升；二是有效促進(jìn)了農(nóng)民就業(yè)增收，有力地推動(dòng)了林區(qū)民生改善。

不過，將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶不是集體林權(quán)制度改革的終極目標(biāo)。“逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧”才是改革的最終目標(biāo)。在新形勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還面臨一些挑戰(zhàn)。

首先，農(nóng)民是否還將是森林的經(jīng)營(yíng)主體？答案并不盡然。其一，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，越來(lái)越多的農(nóng)民將離開農(nóng)村走進(jìn)城市；其二，受林地經(jīng)營(yíng)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)條件所限，再加上生產(chǎn)要素逐利的特點(diǎn)，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將不可避免；其三，林地承包到戶，林農(nóng)迫切希望提高經(jīng)營(yíng)森林的效益，出現(xiàn)非生態(tài)化等急功近利現(xiàn)象，負(fù)面效應(yīng)在一些地方已開始顯現(xiàn)。

其次，要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富的目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)是關(guān)鍵，但工商資本如何進(jìn)入林業(yè)？如何保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益？對(duì)于工商業(yè)資本能否進(jìn)入農(nóng)業(yè)、林業(yè)，特別是能否通過大規(guī)模承包、租賃等形式長(zhǎng)期占有農(nóng)地等相關(guān)問題，我國(guó)還沒有明確的法律規(guī)定。林業(yè)部門正在探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)林權(quán)的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。工商資本進(jìn)入林業(yè)實(shí)際上有許多障礙。例如，交易成本較高，難以獲得金融資本支持，林業(yè)經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)屬性沒有改變。

四方面深化林改

中國(guó)證券報(bào)：我國(guó)已提出發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的目標(biāo)，下一步該如何深化林改？

李軍：一是要圍繞維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，加強(qiáng)制度建設(shè)。對(duì)于流轉(zhuǎn)制度，要嚴(yán)格遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)用途管制。對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估制度，要加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估師制度和評(píng)估制度，規(guī)范評(píng)估行為。此外，還有林地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁制度、交易平臺(tái)制度、采伐管理制度、林權(quán)檔案管理制度等。

二是要圍繞實(shí)現(xiàn)林業(yè)“雙增”目標(biāo)，爭(zhēng)取強(qiáng)林惠農(nóng)政策。要進(jìn)一步爭(zhēng)取造林、撫育、種苗、林機(jī)等各項(xiàng)國(guó)家補(bǔ)貼政策，爭(zhēng)取提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持政策，加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三是要圍繞促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收，提高各項(xiàng)服務(wù)水平。要加快發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，把農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織作為政策扶持重點(diǎn)和為農(nóng)民服務(wù)的重要載體，大力發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場(chǎng)、股份制林場(chǎng)和各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)等林業(yè)專業(yè)合作組織。

還要加強(qiáng)金融服務(wù)，配合有關(guān)部門爭(zhēng)取完善林業(yè)金融支撐服務(wù)制度。支持林農(nóng)申請(qǐng)林權(quán)抵押貸款和小額貸款，引導(dǎo)金融資本向林業(yè)集聚。探索建立風(fēng)險(xiǎn)基金制度，推進(jìn)森林保險(xiǎn)（放心保）全覆蓋，完善森林保險(xiǎn)承保理賠等相關(guān)政策。建立財(cái)政、金融、保險(xiǎn)、林業(yè)、監(jiān)管等部門聯(lián)席會(huì)議制度，共同推進(jìn)相關(guān)工作。

四是要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新。

林下經(jīng)濟(jì)前景廣闊

中國(guó)證券報(bào)：發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)是深化林業(yè)改革的重要內(nèi)容。我國(guó)林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀如何？各地該如何發(fā)展？

李軍：發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)是一條“不砍樹也致富”的綠色發(fā)展之路。林下經(jīng)濟(jì)包括林下種植、林下養(yǎng)殖、相關(guān)產(chǎn)品采集加工和森林景觀利用等內(nèi)容，具有發(fā)展模式多、就業(yè)容量大、從業(yè)門檻低、市場(chǎng)空間廣的特點(diǎn)。預(yù)計(jì)到2020年，林下經(jīng)濟(jì)等林業(yè)十大綠色富民產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值可達(dá)10萬(wàn)億元。

發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)不是單純的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)和森林旅游業(yè)，而是涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化多個(gè)領(lǐng)域，涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)多個(gè)行業(yè)，涵蓋生產(chǎn)、加工、銷售多個(gè)環(huán)節(jié)，需要科學(xué)規(guī)劃、精心組織、穩(wěn)步推進(jìn)，確保實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙贏。

一是要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先?？茖W(xué)利用并嚴(yán)格保護(hù)森林資源，絕不能因發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)而犧牲生態(tài)。根據(jù)林地生態(tài)承載能力，合理確定林下經(jīng)濟(jì)的種類和規(guī)模，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目。二是要堅(jiān)持因地制宜。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件、林地資源狀況和市場(chǎng)需求，科學(xué)制定林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，避免盲目跟進(jìn)、一哄而上。三是要堅(jiān)持科學(xué)引導(dǎo)。認(rèn)真做好規(guī)劃編制、政策設(shè)計(jì)、政策咨詢、技術(shù)培訓(xùn)、信息服務(wù)等工作，提高農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的組織化水平、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。四是要堅(jiān)持創(chuàng)新機(jī)制。大力推廣“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+基地+農(nóng)戶”的模式，努力建成一批規(guī)模大、效益好、帶動(dòng)力強(qiáng)的林下經(jīng)濟(jì)示范基地，重點(diǎn)扶持一批龍頭企業(yè)和農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織。