編者按

“地方債有可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)”、“中國(guó)地方債比美國(guó)金融危機(jī)更危險(xiǎn)”、“地方債風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)將失控”……地方債問(wèn)題已經(jīng)引起廣泛關(guān)注，眾說(shuō)紛紜。

我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模有多大？為何快速增長(zhǎng)？債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否可控？怎樣構(gòu)建地方政府新融資機(jī)制？本報(bào)記者圍繞這些問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研，力求尋找客觀而理性的答案。

錢(qián)不夠花，地方政府借債發(fā)展

我國(guó)地方債資金大多用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程上，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用

為何會(huì)有地方債？地方債都花到哪了？

“根據(jù)目前我國(guó)法律法規(guī)，地方政府舉債是受到嚴(yán)格限制的。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說(shuō)，《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

既然法律規(guī)定如此嚴(yán)格，目前巨量地方政府性債務(wù)是如何形成的呢？

賈康解釋，法律屬于“明規(guī)則”，但由于種種原因，特別是“有效制度供給不足”，“明規(guī)則”的執(zhí)行效力大打折扣。多年來(lái)，各級(jí)地方政府以各種名義繞過(guò)《預(yù)算法》舉借了大量債務(wù)。

一些地方政府之所以能繞過(guò)法律限制，“秘訣”之一是融資平臺(tái)。盡管現(xiàn)行法律明確規(guī)定，地方政府不得在財(cái)政運(yùn)行中開(kāi)列赤字、不得發(fā)行地方債券、不得提供擔(dān)保等，但一些地方仍通過(guò)成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司等，搭建融資平臺(tái)，向金融部門(mén)借款或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)公司債或項(xiàng)目債。現(xiàn)有的法律規(guī)范其實(shí)無(wú)法對(duì)變相舉債進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的硬約束。

“地方政府之所以要發(fā)債，歸根結(jié)底就是錢(qián)不夠花。” 中國(guó)人民大學(xué)教授趙錫軍說(shuō)，地方政府缺錢(qián)的原因有很多，比如，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，要發(fā)展就得開(kāi)支，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能完全彌補(bǔ)資金缺口。

“資金不足，發(fā)展卻不能滯后。”賈康說(shuō)，基層政府面對(duì)多種考核目標(biāo)，都必須“達(dá)標(biāo)”，任何一項(xiàng)都可對(duì)政績(jī)“一票否決”。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，資金缺口越來(lái)越大，只有通過(guò)舉債來(lái)解決。

國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)孫學(xué)工認(rèn)為，我國(guó)地方債跟歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府債務(wù)的最大區(qū)別是，我國(guó)的地方債資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資，而歐美國(guó)家的債務(wù)則更多地用于消費(fèi)領(lǐng)域。

據(jù)審計(jì)署2011年的審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)5.95萬(wàn)億元，占61.86%；用于土地收儲(chǔ)1.02萬(wàn)億元，占10.62%。

這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項(xiàng)目建設(shè)，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，有利于增強(qiáng)后勁。