國務院發(fā)展研究中心近期公開了其為十八屆三中全會提交的改革方案總報告，在涉及的八個重點改革領域中，土地制度改革包含在內(nèi)。從披露的內(nèi)容來看，方案勾勒出土地改革的遠期目標，且部分領域的改革尺度頗大。受此影響，昨日土地流轉(zhuǎn)概念的相關(guān)股票大漲，延續(xù)土改概念近期以來的漲勢。

業(yè)內(nèi)人士認為，上述方案大刀闊斧的改革思路，反映了外界對推進土改的強烈預期。城鎮(zhèn)化進程的推進正在倒逼土地制度取得更大突破，隨著地方試點“以點帶面”路徑的明晰，未來一段時間，土地改革領域還將出現(xiàn)更多的動向。

兩改革建議頗具新意

在改革方案對土地政策的表述中，有兩個建議被認為頗具新意。一是在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系。在此基礎上，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。

二是改政府賣地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營，政府以國有土地所有者身份獲得土地權(quán)益，成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營。上述內(nèi)容劍指征地制度和土地財政頑疾，其設想頗符合外界的期待。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云認為，上述改革方案梳理了土地制度需要改革推進的各個領域，內(nèi)容較全面，改革方向設想也符合整體預期。因此，方案適合作為土地制度改革的長遠設想。

但在具體操作環(huán)節(jié)上，可能面臨諸多問題。鄒曉云表示，土地制度改革屬于深層改革，牽涉利益鏈長，影響面大，不僅涉及到相關(guān)法律法規(guī)的修訂，而且會受到多個利益群體的阻礙。

以小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”為例，鄒曉云表示，小產(chǎn)權(quán)房的土地出讓金按照何種標準繳納尚無標準。若收得太多，可能面臨難以收繳的困境；若收得過少，就有失公平。所以在政策的具體操作中，還需要仔細考量。

多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認為，在未來土地改革的實際操作中，恐怕不會在短時間內(nèi)啟動全盤改革，更可能選取適當時機，以特定的切入點入手操作。其中，為規(guī)范用地而出臺的城鄉(xiāng)用地增減掛鉤政策，有可能在更大的范圍內(nèi)鋪開，從試點轉(zhuǎn)為常態(tài)化運行。

城鎮(zhèn)化倒逼制度突破

城鎮(zhèn)化進程的推進在倒逼土地政策更大的突破。一方面，在城鎮(zhèn)化進程中，各地對城鎮(zhèn)建設用地的需求不斷增加，但由于城市建設用地規(guī)模有限，地方政府傾向于通過征地的方式，將農(nóng)村集體土地變更為國有建設用地，從而彌補用地缺口。同時，隨著農(nóng)村勞動力的流出，大量閑置的耕地、宅基地、農(nóng)村集體建設用地等需要處置和流轉(zhuǎn)。

中國證券報記者獲悉，基于上述兩個方面因素，未來土改思路傾向于建立平等的城鄉(xiāng)建設用地市場、規(guī)范征地，以及促進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)兩個環(huán)節(jié)。在這個過程中，保護耕地紅線、不突破建設用地指標、保障農(nóng)民權(quán)益是政策制定的前提。

由于涉及到征地制度的改革和相關(guān)法律調(diào)整，加之地方政府阻力重重，要在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地的“同地同權(quán)同價”，仍有較大的難度。為彌補國有建設用地的用地缺口，主管部門更傾向于內(nèi)部挖潛的思路，即促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，提高單位土地的GDP產(chǎn)出。事實上，上述方案提出的多項改革措施，均被認為需要逐步推進，而難以在短時間內(nèi)一蹴而就。

相比之下，在農(nóng)村集體土地環(huán)節(jié)，加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)將是大勢所趨，且更有可能取得實質(zhì)性突破。在這一方面，廣東、浙江、海南、福建等省份均有過較為成熟的嘗試，并得到國土資源部的認可。

分析人士認為，在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎上，“以點帶面”地推進制度突破，是土改的可行路徑。因此，現(xiàn)有的地方土改嘗試，極有可能作為試點，為制度的突破探路。

“土改”嘗試還將持續(xù)

近期，各地不斷推出有關(guān)土改的嘗試，并受到市場的持續(xù)關(guān)注?！稄V州市南沙新區(qū)條例（草案）》近日起征求意見，正式在官方文件中明確探索集體建設用地流轉(zhuǎn)試點，并強調(diào)重大科技成果研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項目可以通過租賃、入股和聯(lián)營聯(lián)建等方式使用集體建設用地。

深圳則在近期鼓勵引導符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地和尚未完成征地補償手續(xù)的工業(yè)用地，通過政府指定的公開交易平臺，以掛牌方式進入市場，從而調(diào)配土地利用的結(jié)構(gòu)性缺口。

海南于此前研究制定《海南省農(nóng)民集體建設用地管理辦法》，對經(jīng)批準納入流轉(zhuǎn)試點的農(nóng)村集體建設用地，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民自主開發(fā)經(jīng)營，或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營合作、作價入股等方式進行流轉(zhuǎn)，用于旅游、農(nóng)貿(mào)市場、標準廠房等非農(nóng)業(yè)建設。同時，作為將土改與金改結(jié)合的重要嘗試，國內(nèi)首款土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托近日問世。此外，江西、山東等地也于近期出臺相關(guān)文件，加快農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)。

分析人士認為，在促進農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的政策思路下，未來將可能有更多的城市嘗試推進制度突破。

值得注意的是，此前一些較為成熟的嘗試，未來也有可能面臨政策破局。如浙江的杭州、寧波等地實行的“土地換股權(quán)”模式；浙江嘉興在土改中推出的“兩分兩換”（宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障）；廣州在土地流轉(zhuǎn)中曾推出的“地票”制度。

市場人士認為，盡管土地政策難以在短期內(nèi)取得根本突破，但仍有部分政策手段存在破局可能，且各地的嘗試將繼續(xù)以“多點開花”的形式鋪開。（記者張敏實習記者毛萬熙）

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