每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

383·土地制度改革

以權(quán)利平等、放開(kāi)準(zhǔn)入、公平分享為重點(diǎn)，深化土地制度改革。

●提供平等保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)設(shè)施

●構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的土地市場(chǎng)

●建立公平共享的土地增值收益分配制度

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

到底是要人的城鎮(zhèn)化還是土地城鎮(zhèn)化？這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)有了答案：是前者。但卻必然會(huì)涉及土地制度的改革與嬗變。

在“383方案”中，相當(dāng)大的篇幅都在規(guī)劃中國(guó)未來(lái)的土地藍(lán)圖。最振聾發(fā)聵的一句應(yīng)當(dāng)是：對(duì)被政府征收土地，改原用途補(bǔ)償為公平補(bǔ)償，農(nóng)民房屋按市價(jià)補(bǔ)償，被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系。

補(bǔ)償方式急需改變

現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來(lái)，前后歷經(jīng)了三次修改。

目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的是2004年8月由十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的《土地管理法》修正案。

該法第47條規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村土地的征收，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以被征收土地的原來(lái)用途為依據(jù)，補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，這也成為近些年來(lái)地方征地的標(biāo)桿性政策。

隨著時(shí)間演變，這一執(zhí)行方案開(kāi)始屢受質(zhì)疑。2010年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在回答城鎮(zhèn)化問(wèn)題時(shí)直言，土地問(wèn)題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財(cái)稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財(cái)政”的現(xiàn)象。這造成政府從農(nóng)民手里廉價(jià)得到的土地，轉(zhuǎn)手又高價(jià)賣(mài)給了開(kāi)發(fā)商。

在征地糾紛屢屢發(fā)生，政府征地價(jià)格與拍地價(jià)格差距漸漸拉大的背景下，國(guó)務(wù)院在去年底向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議提交了土地管理法修正草案，對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出了重大修改，刪除了“上有封頂”的補(bǔ)償規(guī)定，這實(shí)際上是打開(kāi)了按市場(chǎng)化原則征收土地的大門(mén)。

國(guó)務(wù)院法制辦主任宋大涵認(rèn)為，從補(bǔ)償原則看，原47條的規(guī)定沒(méi)有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系以及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能。

而從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，“30倍上限”規(guī)定過(guò)死，已和不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和各地不同經(jīng)濟(jì)情況不相適應(yīng)。

雖然法律層面沒(méi)有動(dòng)靜，但地方對(duì)于提高征地補(bǔ)償?shù)奶剿鞑⑽赐Ｖ梗?、河北、江蘇等多省市都把征地制度改革的探索作為2013年力推的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

分歧彌合尚需時(shí)日

“383方案”稱，改革的目標(biāo)就是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

但征地補(bǔ)償問(wèn)題在“征地”和“補(bǔ)償”兩個(gè)環(huán)節(jié)都備受質(zhì)疑，這也是修正案草案未獲通過(guò)的主要原因。

“現(xiàn)實(shí)中征地的主要矛盾是征地范圍過(guò)寬，即突破了法律所賦予的公共利益范圍，而要縮小征地范圍，就涉及集體土地如何入市的問(wèn)題，這是目前改革的難點(diǎn)。如果這一點(diǎn)不能突破，那么就只有退而求其次，完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任朱道林表示。

然而，有媒體報(bào)道稱，國(guó)土部官員認(rèn)為，單純大幅提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，“不但解決不了征地難的老問(wèn)題，還會(huì)產(chǎn)生諸多新問(wèn)題”。因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)高預(yù)期，會(huì)使土地征收工作更為艱難。

“383方案”給出的建議是：“在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開(kāi)交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系?！?/p>