本報記者丁冰

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次將財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。分析人士表示，財(cái)稅改革涉及公共資源配置體系與機(jī)制，具有“牽一發(fā)而動全身”的聯(lián)動效應(yīng)，財(cái)稅改革將是未來經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵所在。“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算”已明確勾勒出改革路線圖，未來稅制改革、中央與地方事權(quán)調(diào)整和預(yù)算管理體制改革將三路并進(jìn)。

《決定》再提“完善稅收制度”，預(yù)示著稅制改革將加速。增值稅方面，鐵路和郵電通信業(yè)有望明年初納入營改增試點(diǎn)，金融業(yè)營改增也在積極調(diào)研中。增值稅稅率也將適當(dāng)簡化；房產(chǎn)稅立法提上日程，但先行先試仍有必要，該項(xiàng)改革或在明年擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和力度，短期目標(biāo)指向增量房；煤炭資源稅改革推向全國時機(jī)已經(jīng)成熟。

中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任調(diào)整將小步展開。對于中央和地方的共同事權(quán)，將逐步分解由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級事權(quán)明細(xì)單，并動態(tài)優(yōu)化。此外，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高保障領(lǐng)域一般性轉(zhuǎn)移支付的方案，財(cái)政部門已在制訂中。

稅制改革全面鋪開

《決定》強(qiáng)調(diào)，完善地方稅體系、提高直接稅比重，這直接指向房產(chǎn)稅和資源稅改革。建立這兩大地方主體稅種，也是地方稅支柱—營業(yè)稅最終消失后的必要之舉。

就房產(chǎn)稅而言，《決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”。此前由于涉及重復(fù)征稅等問題，各界對房產(chǎn)稅爭議較大。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示，房產(chǎn)稅立法非常必要。先行先試也十分必要，在肯定上海、重慶試點(diǎn)的前提下，可繼續(xù)擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍和力度。未來有條件時，制定相關(guān)法律。

由于住房信息系統(tǒng)還不配套，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，短期內(nèi)房產(chǎn)稅可能還主要針對增量住房。加之立法先行，房產(chǎn)稅改革總體將呈現(xiàn)分區(qū)域、差別化征收的漸進(jìn)路徑。

在資源稅改革中，消息人士透露，煤炭從價計(jì)征時機(jī)成熟，財(cái)政部門已將其列入近期工作計(jì)劃。同時，對磷礦石從價計(jì)征改革推向全國也在財(cái)政部門考慮中。

此外，業(yè)內(nèi)人士建議，適時將資源稅征稅范圍擴(kuò)大至水、森林等自然資源，以低起點(diǎn)對企業(yè)開征獨(dú)立的環(huán)境稅如碳稅。

消費(fèi)稅方面，賈康認(rèn)為，應(yīng)將部分已經(jīng)成為日常生活用品的消費(fèi)品移除，將部分嚴(yán)重污染環(huán)境、大量消耗資源能源的產(chǎn)品以及奢侈消費(fèi)行為納入征收范圍，如含磷洗滌劑、一次性飲料容器、電池、過度包裝材料、對臭氧層造成破壞的產(chǎn)品、私人潛艇、私人飛機(jī)等。在未來?xiàng)l件允許的情況下，再進(jìn)一步將焦炭和火電等高污染、高能耗產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍。

上述稅制的完善擴(kuò)大了稅基，在“穩(wěn)定稅負(fù)”的要求下，結(jié)構(gòu)性減稅將大力推進(jìn)，增值稅改革是重點(diǎn)，將實(shí)行分行業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)的策略，“營改增”進(jìn)程有望加快。

據(jù)了解，對鐵路運(yùn)輸業(yè)、郵電通信業(yè)及部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)有望在明年初納入營改增試點(diǎn)，剩余所有行業(yè)則可能在2015年被覆蓋。此外，企業(yè)自建不動產(chǎn)和購入新建不動產(chǎn)列入增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣范圍也在研究中，待實(shí)施后，我國增值稅將變身消費(fèi)型增值稅。

賈康建議，待上述行業(yè)改革基本到位后，應(yīng)適度降低增值稅稅率水平，在5-10年時間內(nèi)逐步將標(biāo)準(zhǔn)稅率降低到13%，進(jìn)而降低間接稅占比。

轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)將優(yōu)化

對于中央和地方事權(quán)的劃分，《決定》明確“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。”

中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生指出，更多事權(quán)收回中央，將避免地方政府對經(jīng)濟(jì)的過多干預(yù)和由此導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩問題，同時加大中央政府在全國范圍內(nèi)的再分配職能。

業(yè)內(nèi)專家指出，在事權(quán)調(diào)整的同時，中央政府將根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和支出，確定對各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，同時優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

財(cái)政部門已開始對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目進(jìn)行清理和整合，減少規(guī)模，同時相應(yīng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。

而關(guān)于財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的改革，牽涉到以分稅制為基礎(chǔ)的稅制安排。分析人士指出，目前就分稅制改革還沒有取得高度共識，未來是按照稅種劃分中央稅和地方稅，還是在各種稅之間調(diào)整分成比例，還有待在稅制改革中逐步完善。《決定》中對此的表述也有所保留，“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。”

《決定》提出“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”。彭文生表示，從中長期來講，在改進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，一定范圍內(nèi)允許地方政府自行發(fā)債，可以對地方財(cái)政預(yù)算形成市場約束，也可以改變其過度依賴地方融資平臺和賣地為主的融資模式。

不過，該項(xiàng)改革仍然存在法律障礙，推進(jìn)路徑或與房產(chǎn)稅類似，選擇部分償債能力達(dá)標(biāo)的地區(qū)先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，與此同時推動《預(yù)算法》修正，以掃清地方自主發(fā)債障礙。

中期預(yù)算編制或啟動

中國勞動學(xué)會副會長蘇海南指出，預(yù)算分類不清楚，預(yù)算報告的標(biāo)準(zhǔn)化、制式化不夠，信息披露工作粗糙，“人大代表都看不懂，何談監(jiān)督，特別是對三公經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督。”對此問題，《決定》明確提出“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。”

在預(yù)算改革中，“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”被業(yè)內(nèi)專家關(guān)注。中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，意味著未來將編制中期預(yù)算。中期預(yù)算，簡單來說是一種預(yù)算收支安排超過一年的財(cái)政計(jì)劃，旨在為政府及各部門提供各財(cái)政年度中的支出預(yù)算必須遵守的預(yù)算限額，從而有效控制這些部門不斷增長的財(cái)政支出。

財(cái)政部對中期滾動預(yù)算有多年的探索和研究，并且已在個別地區(qū)試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍很小，下一步中期滾動預(yù)算納入改革值得期待。

專家指出，長遠(yuǎn)來看，我國將建立周期性預(yù)算平衡機(jī)制，按經(jīng)濟(jì)周期安排財(cái)政預(yù)算，國民經(jīng)濟(jì)景氣的時間內(nèi)實(shí)施緊縮的財(cái)政政策，從而保留財(cái)政盈余，經(jīng)濟(jì)蕭條時實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策，安排財(cái)政赤字，各期的財(cái)政赤字和財(cái)政盈余保持基本一致，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的跨期平衡。

此外，全口徑預(yù)算管理也將推進(jìn)，政府性基金預(yù)算、社會保險預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算將逐步納入財(cái)政預(yù)算管理。