生態(tài)制度化

《決定》提出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”專家認(rèn)為，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)美麗中國愿景的必經(jīng)途徑。

⊙記者秦菲菲○編輯陳其玨

繼十八大首次提出“生態(tài)文明”這一概念后，此次三中全會又為外界描繪了一幅如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的宏大藍(lán)圖?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”

對此，專家認(rèn)為，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)美麗中國愿景的必經(jīng)途徑?！稕Q定》中對市場作用和產(chǎn)權(quán)制度的強(qiáng)調(diào)，對生態(tài)紅線劃定和生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿鞔_都是生態(tài)文明建設(shè)看點(diǎn)。

健全產(chǎn)權(quán)制度明確責(zé)任人

產(chǎn)權(quán)明晰無疑是生態(tài)文明建設(shè)中最大的看點(diǎn)。全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華說，健全產(chǎn)權(quán)制度這一提法很好，有了產(chǎn)權(quán)就是明確了主體，也就相應(yīng)的有了責(zé)任人，這樣“打板才有地方”。

《決定》提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

習(xí)近平總書記在為《決定》作的說明指出，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。針對這一問題，三中全會決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求。

總思路是，按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光說，健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，正是為了使自然資源具有明確的“主人”，由其獲得使用這些資源的利益，同時(shí)也承擔(dān)起保護(hù)資源的責(zé)任。

事實(shí)上，近年來大型公共資源的產(chǎn)權(quán)制度改革已在推進(jìn)。例如主要污染物總量控制和減排，就是大氣和水體等容納凈化污染物的能力這種特殊自然資源，被政府這個主體所有并分配給排污企業(yè)有限額地使用，改變了原來大氣和水體作為“無主”資源被過度利用的局面。

駱建華說，有了明確的產(chǎn)權(quán)，才能產(chǎn)生價(jià)格，以更好地發(fā)揮市場作用。這和此次三中全會對市場作用的重視是一脈相承的。

與產(chǎn)權(quán)明晰相關(guān)的是自然資源用途管制制度。這是國家出于公共利益，使用國家權(quán)力，超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對自然資源進(jìn)行管理的制度。

夏光說，健全自然資源用途管制制度意味著，有些自然資源雖然屬于某些主體，但其不能隨意使用，必須服從國家規(guī)定，例如耕地紅線制度等。自然保護(hù)區(qū)也應(yīng)納入用途管制制度，因?yàn)椴还茏匀槐Ｗo(hù)區(qū)歸誰管理，國家法規(guī)規(guī)定都不能在核心區(qū)內(nèi)進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)活動。

劃定生態(tài)保護(hù)紅線

《決定》提到，要劃定生態(tài)保護(hù)紅線。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧ο拗崎_發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。

生態(tài)紅線是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，是維護(hù)一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅(jiān)持的防護(hù)底線，一般包括特定地理區(qū)域紅線、自然資源使用上限、污染物排放總量上限三種形式。

據(jù)介紹，我國生態(tài)資源豐富，但長期的不合理開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、野生動植物種類和數(shù)量急劇下降、生態(tài)安全形勢十分嚴(yán)峻。因此，當(dāng)前迫切需要劃定生態(tài)紅線，對區(qū)域內(nèi)地區(qū)限制開發(fā)、重點(diǎn)保護(hù)。

專家稱，劃定生態(tài)紅線的意義在于為重要生態(tài)服務(wù)保護(hù)、人居環(huán)境保障和生物多樣性保育。因此，通過劃定生態(tài)紅線，可以進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)安全格局，增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展生態(tài)支持能力，保障國家安全。

記者了解到，劃定生態(tài)保護(hù)紅線的工作已經(jīng)在推進(jìn)中。目前，環(huán)保部正在進(jìn)一步深化內(nèi)蒙古、江西、廣西、湖北四個省份的試點(diǎn)工作，組織各試點(diǎn)地區(qū)開展生態(tài)紅線邊界勘定和現(xiàn)場調(diào)查，形成高精度生態(tài)紅線分布圖，將生態(tài)紅線落到實(shí)地。

下一步，環(huán)保部將在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部委全面開展生態(tài)紅線劃定工作，力爭在2014年完成全國生態(tài)紅線劃定技術(shù)工作，出臺國家生態(tài)紅線管控的政策措施和生態(tài)紅線管理法規(guī)。

完善生態(tài)補(bǔ)償制度

實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度也是此次三中全會中的一個重要提法?！稕Q定》明確，堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

近年來，我國一直積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域取得積極進(jìn)展和初步成效，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)邁出重要步伐。

不過，總體來看，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有根本確立，誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒有真正形成。最大的問題是生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)建設(shè)滯后。

駱建華說，雖然生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)展開，但是在實(shí)行過程中，由于補(bǔ)償范圍、受益對象、權(quán)責(zé)劃定等不清晰，存在操作難題。

記者從相關(guān)渠道了解到，下一步工作的重點(diǎn)是加快出臺生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。相關(guān)部門正在加快研究起草《生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法、責(zé)任追究等。

另據(jù)專家介紹，在政策法規(guī)完備的基礎(chǔ)上，未來我國將探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。搭建協(xié)商平臺，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。

強(qiáng)調(diào)市場力量

使市場在資源配置中起決定性作用是這次三中全會提出的一個重大理論觀點(diǎn)。貫穿于《決定》中的對市場作用的強(qiáng)調(diào)，也同樣體現(xiàn)在生態(tài)文明制度建設(shè)中。

“強(qiáng)調(diào)市場的作用，這個非常重要。”駱建華說，過去我們更多的管理辦法是采用行政手段，環(huán)境術(shù)語叫做“命令控制”，遇到排放污染就采用罰款或者關(guān)掉這樣的行政措施，而現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)更多使用基于市場的辦法。

在他看來，行政命令很難管住企業(yè)，也帶來了很多尋租空間；如果想要管住的話，行政成本又會大幅提高。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，市場化的手段則往往很有效。拿二氧化硫治理來看，中國在采取脫硫電價(jià)后，很多企業(yè)上了脫硫措施，這樣的治理效果是很好的，這也是環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)的方向。

《決定》中也提到了不少市場化的手段，包括要發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。

碳排放權(quán)、排污權(quán)等交易制度是西方國家在探索環(huán)境問題市場化解決機(jī)制的過程中確立的一項(xiàng)法律制度。專家對記者說，作為一項(xiàng)政府社會管理的改革，國內(nèi)這些交易試點(diǎn)應(yīng)該更加大膽、勇敢地推進(jìn)，使其實(shí)實(shí)在在地進(jìn)入資源權(quán)益的市場化運(yùn)營。

中國人民大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系副主任龐軍對記者說，中國在市場化推進(jìn)過程中，資源環(huán)境的市場化存在不徹底的問題。用市場化的手段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)是必須措施，不過很難一蹴而就。未來在資源價(jià)格改革、綠色稅收制度建設(shè)方面也需要有更大的步伐和動作。