每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 查道坤 發(fā)自安徽銅陵    

每經(jīng)記者 查道坤 發(fā)自安徽銅陵

11月15日，承載多個領(lǐng)域改革希望的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》出爐，其中在“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”中明確規(guī)定 “推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”、“加快戶籍制度改革”。

至此，多年呼吁的戶籍制度改革總方向終于明確，雖然在不同類型城市中，落戶限制要求不同，但作為城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)，戶籍制度改革“綱領(lǐng)”讓更多農(nóng)民看到希望。

事實上，早在2011年，安徽人口最少的城市——銅陵就開始了戶籍制度改革。當(dāng)年，銅陵取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)稱為銅陵市居民，而外地人口只要和公司簽訂勞動合同，就可以申請成為居民，并在當(dāng)?shù)芈鋺?。恰逢十八屆三中全會召開期間，《每日經(jīng)濟新聞》記者在銅陵實地調(diào)查，試圖揭示戶籍制度改革的銅陵模式。

2011年11月23日，銅陵市舉行流動人口居住證首發(fā)儀式，這也意味著銅陵正式啟動戶籍制度改革。不過發(fā)放居住證只是銅陵戶籍制度改革的開始，其改革的重頭戲是全面推行城鄉(xiāng)一元化戶籍登記管理，即對全市戶籍人口取消傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，統(tǒng)稱為“銅陵市居民”。

農(nóng)村人口變?yōu)榫用裰螅~陵市表示，不強制農(nóng)民退出土地，繼續(xù)獲得土地收益和補貼的前提下，農(nóng)民可以享受到與城市居民一樣的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等社會政策。

銅陵此舉將中國傳統(tǒng)的戶籍“二元模式”改為“一元模式”，成為安徽“第一個吃螃蟹”的城市，并成為全國關(guān)注的焦點。不少專家認為，銅陵戶籍改革吸引了大量的外來人口，這為人口較少的銅陵提供了穩(wěn)定的工人供給，也促進了城市的經(jīng)濟發(fā)展。

對此，銅陵城鄉(xiāng)一體化工作辦公室副主任鐘和平對《每日經(jīng)濟新聞》記者說，“目前銅陵流動人口大概有8萬~10萬人，這些人有一半以上已經(jīng)成為銅陵居民。吸引外來人口落戶是銅陵戶籍改革的初衷，這確實對銅陵的經(jīng)濟發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。”

記者獲得的官方數(shù)據(jù)顯示：2008年~2012年期間，安徽省人口數(shù)量下降了2.4%，而銅陵市人口小幅增長0.4%。

此外，2010年~2012年，銅陵市工業(yè)利潤增長了6%，雖然遠低于全球金融危機前繁榮時期的增速，但在該市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之際仍實現(xiàn)了正增長。“這些都和戶籍制度改革有著千絲萬縷的關(guān)系，戶改吸引了大量外來人口，解決了用工荒，必然會帶動地方經(jīng)濟增長。”南京財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院的一位張姓教授對《每日經(jīng)濟新聞》記者說。

借鑒成都戶改模式/

銅陵市位于安徽省中南部，長江中下游南岸，1956年依礦建市，是一座新興的工貿(mào)港口城市，地處上海與武漢、南京與九江的正中心。銅陵是中國面積最小的地級市，僅有1113平方公里。

不過，因為戶籍制度改革，銅陵成為全國關(guān)注的焦點。

2011年11月23日上午，銅陵市流動人口居住證首發(fā)儀式舉行，來自南京的張春華領(lǐng)取了銅陵市第一張流動人口居住證，這也是安徽省發(fā)放的首張居住證，同時也意味著銅陵戶籍改革正式啟動。

江西新余人王松林也是銅陵戶改的受益者，2011年底，王松林拿到了銅陵市居住證，“其實更重要的是，可以將家人戶口一起遷過來落戶，成為銅陵的新市民，正式被這座城市接納。”王松林對《每日經(jīng)濟新聞》記者說。

2012年2月，王松林全家戶口遷至銅陵，“孩子上學(xué)不需要贊助費，和銅陵本市的小孩一樣，沒有任何區(qū)別。”王說，“銅陵的戶籍制度改革，確實為我們這些外來人口解決了很大的困難，我們公司不少都是外來人口，有的就是為了讓孩子接受更好的教育，從安徽其他城市的農(nóng)村到銅陵打工，申請成為居民。”

隨后，銅陵進行戶籍制度改革的重頭戲：全面推行城鄉(xiāng)一元化戶籍登記管理，即對全市戶籍人口取消傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分。

鐘和平對 《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹說，2008年，安徽省推進城鄉(xiāng)一體化，并推出6個實驗區(qū)，銅陵是其中一個，“那時省里的城鄉(xiāng)一體化主要是公共實施和產(chǎn)業(yè)實施的配套，生態(tài)和社會保障，我們搞了一個“1+10”方案，就是一個總方案，10個子方案，這參照了成都和重慶等一些地方的做法。”

正如鐘和平所說，在戶改政策制定的過程中，銅陵的主政者們曾去重慶、成都進行學(xué)習(xí)。2010年7月，重慶率先實施了戶改，重點是讓有條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這其中的條件包括在城市里務(wù)工、經(jīng)商或購買商品住房或興辦實業(yè)等，但原有的城鄉(xiāng)福利差別并未因為戶改而產(chǎn)生變化。

隨后在2010年的11月，成都啟動戶籍改革，其中的重點是破除戶籍背后附著的身份權(quán)利差異。但是重慶和成都的戶改差別集中反映在對戶改人員土地的處置上。重慶戶改為轉(zhuǎn)戶人員制定了保留承包地、宅基地及農(nóng)房收益權(quán)或使用權(quán)的3年過渡期，盡管戶改政策下發(fā)2個月后，重慶市政府發(fā)文強調(diào)過渡期結(jié)束后可以繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強制農(nóng)民退地，但依然引發(fā)了外界對重慶以土地換戶籍爭議。而成都的農(nóng)民則不必在土地和戶籍之間選擇：即使戶籍遷往別處，他們也不必退出承包地和宅基地，并且將保有土地帶來的補貼和收益。

最終，通過對比重慶和成都兩地的戶改政策，銅陵選擇了類似成都的、最徹底的戶籍制度改革。

戶籍“二元”變“一元”/

實際上，在戶籍制度改革之前，銅陵率先出臺了教育均衡的方案，然后就是公共實施和社會保障向農(nóng)村推進，“到了2010年底，我們總結(jié)發(fā)現(xiàn)，從2008年到2010年這幾年，銅陵似乎沒有太大突破。”鐘和平對《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹說，隨后銅陵市委市政府開會研究，結(jié)合銅陵的實際，在2011年開始進行了戶籍制度改革，“因為銅陵在安徽省的城鎮(zhèn)化率比較高，占到75%左右，人均GDP和人均財政收入在安徽都是第一，再加上人口少和面積小，所以，我們可以進行戶籍制度改革，把農(nóng)民和城市居民的差距拉到一個平衡。”

銅陵的戶籍改革制度方案由一個整體方案和12項配套實施方案構(gòu)成，即外界所說的 “1+12”方案。12項配套實施主要是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)，住房、民政、計生等一系列政策，“銅陵戶籍制度改革，并不是單純將農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的稱謂取消，以往附加在戶籍之上的社會福利和社會保障各個方面的政策，都將隨之而更新，所以出臺了12項配套方案。”鐘和平對記者說。

在銅陵戶改的進程中，第一步就是將原有的 “二元戶口體制”改為“一元戶口體制”，戶口不分農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)，統(tǒng)稱為居民，“居民就是你居住在什么地方，就可以把戶口落戶在什么地方，哪怕租一個房子也可以把戶口落下。成為居民之后就將社會保障進行并軌，就是原有的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民享受的保障和社會福利統(tǒng)一，包括養(yǎng)老、醫(yī)療等。”鐘和平說，“農(nóng)民變?yōu)榫用窈?，可以買企業(yè)職工養(yǎng)老保險，也可以買城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，私營個體和在銅陵打工的居民都可以購買，此外，投親靠友也可以享受各種城市居民的福利。”

外來流動人口的落戶也比較簡單，鐘和平說，“外來流動人口有充分的自由權(quán)，買房、投資興業(yè)、在企業(yè)工作都可以申請落戶銅陵。如果外來人員不愿意落戶，可以申請成為居民，同樣可以享受銅陵市民所有的福利待遇。”

此外，在保障性住房、教育方面，銅陵同樣作出了明確規(guī)定，農(nóng)民成為居民之后，也可以享受保障性住房分房，而在教育方面，銅陵實施教育均等化就近入學(xué)，外來人口不需要繳納任何贊助費用，和本地城市居民小孩享受同樣的教育。

不過，值得注意的是，農(nóng)民變?yōu)榫用窈螅媱澤吆屯恋厥浅鞘芯用駸o法擁有的。對此，銅陵在戶改方案中明確指出：農(nóng)民成為居民之后，三年內(nèi)還是可以享受農(nóng)村的計劃生育政策，“計劃生育政策，農(nóng)村人口可以生二胎，農(nóng)民變成居民之后，有一個三年的過渡期，三年內(nèi)還是可以享受農(nóng)村的計劃生育政策。而在土地方面，戶籍制度改革的前提是不損害農(nóng)民的既得利益，不退宅基地、農(nóng)用地和承包地，居民可以享受一切城市居民享受的待遇，同時農(nóng)民還可以繼續(xù)享受糧食補貼等待遇。”鐘和平對記者說。

在就業(yè)方面，銅陵做出了充足的準(zhǔn)備，銅陵相關(guān)負責(zé)人曾對外表示，銅陵進行戶改將要為每個新居民“埋單”，“銅陵要向每一位新居民‘埋單’10萬元，這只是一個靜態(tài)的測算，我們現(xiàn)在的測算是七萬多元，這是循序漸進的投入，不是一次性投入?；A(chǔ)設(shè)施的投入每個人占到6萬元，保障性住房每個人5000元，按人均成套住宅面積20平方米來計算的。社保保障成本每人3500元，主要是養(yǎng)老、醫(yī)療方面。公共服務(wù)配套包括教育文化等每位5000元，總共是73500元。”鐘和平對記者說。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推行/

在鐘和平看來，建立一元化戶籍管理可以有效縮小城鄉(xiāng)差距，推動醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務(wù)均衡化發(fā)展，促使城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素流動更為自由、方便。

“打個比方，農(nóng)民通過確權(quán)，可以拿手上的宅基地證，通過擔(dān)保公司獲得急需的貸款，擴大耕種面積，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)；同時，這些證件還可以進入規(guī)范的平臺流通，讓更大的資本進入。”鐘和平說。

戶籍制度改革解決了人的自由問題和農(nóng)民最為關(guān)心的產(chǎn)權(quán)問題，也就是要素的自由流動，這在鐘和平看來，“農(nóng)民的資產(chǎn)不值錢、或者說賣不掉，那么農(nóng)民的資產(chǎn)怎么盤活？通過戶改來增加農(nóng)民的收入，或者農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體來融資。”

為了解決要素的自由流動，銅陵在2012年4月推出了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方案，就是“1+8”方案，“其實就是做三件事情，第一是確權(quán)發(fā)證，用法律的形式來固化農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，過去的房子沒有房產(chǎn)證，現(xiàn)在把這個證全部發(fā)放，第二是放活經(jīng)營權(quán)，有了證之后農(nóng)民就可以流轉(zhuǎn)，可以出租、轉(zhuǎn)讓，給大戶去經(jīng)營，這樣就建立了一個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易平臺，農(nóng)民的房屋可以買賣，提高了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的市場化程度。第三步是抵押融資，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)可以抵押給銀行進行融資。但是這個方案還在推進中，進程太慢，我們正在加大力度推進。”鐘和平對《每日經(jīng)濟新聞》記者說，“完善產(chǎn)權(quán)制度改革，是市場化經(jīng)濟很重要的一個部分。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，核心就是解決產(chǎn)權(quán)問題，而產(chǎn)權(quán)的核心是就是農(nóng)民的土地。”

此外，鐘和平還向記者透露，銅陵目前正在與信托公司合作，把農(nóng)民的土地集中起來，交給信托公司，農(nóng)民實現(xiàn)分紅，“土地租金和紅利會讓農(nóng)民的銀行賬戶里有更多的錢，鼓勵他們離開土地，到工資水平更高的城市安家落戶。”

戶改解決“用工荒”/

“人口達到100萬”一直是銅陵的目標(biāo)，不過鐘和平稱，原來的目標(biāo)是2020年達到100萬人口，現(xiàn)在看來是要到2030年才能達到。

據(jù)了解，銅陵之所以能夠在安徽省率先“吃螃蟹”，主要因為銅陵是新興工業(yè)城市，規(guī)模不大，工業(yè)發(fā)達。銅陵市目前的城市化率已經(jīng)達到72.6%，穩(wěn)居安徽省人均GDP第一和人均財政收入第一。

在銅陵一位不愿具名的官員看來，銅陵市的戶籍改革既是發(fā)展民生，也是為銅陵建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)之城、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之城打好根基，加速城鎮(zhèn)化的進程。

此外，銅陵市一直希望轉(zhuǎn)型為一個制造業(yè)中心，但缺乏一個關(guān)鍵要素，即穩(wěn)定的工人供給。

在外界看來，銅陵的戶籍制度改革吸引了大量外來人口，因此銅陵被稱之為“移民城市”，這也為原本人口就少的銅陵保證了穩(wěn)定的工人供給，為經(jīng)濟發(fā)展起到非常關(guān)鍵的作用。

對于上述說法，鐘和平并不避諱，他說，這個說法很對，也是當(dāng)初推行戶籍制度改革的初衷，“隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，銅陵引進的企業(yè)越來越多，企業(yè)多了就需要工人，而僅僅依靠銅陵本地的人口，很難滿足需求，況且銅陵本身就是一個人口較少的城市，所以吸引外來人口前來銅陵才能保證企業(yè)的工人供給，這也是我們當(dāng)初戶籍制度改革的目的和初衷。”

企業(yè)聲音

銅陵戶改化解“用工荒”

每經(jīng)記者 查道坤 發(fā)自安徽銅陵

隨著銅陵經(jīng)濟的快速發(fā)展，進駐的企業(yè)不斷增多，首要問題就是需要工人。戶改吸引了大量外來人口，也為原本人口不多，難以支撐龐大用工需求的銅陵，解決了用工荒的問題。

銅陵本土的大型國有企業(yè)銅陵有色（000630，SZ），是銅陵的用工大戶，該公司一位高管在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，近兩年，隨著銅陵戶改的推進，外來人口增多，為公司招工起到了不小的幫助，“以前招一線工人，都需要去外地招人，有的還不愿意過來，但是隨著銅陵戶改的落地，不少外來人口來到銅陵，我們招人也更加方便，現(xiàn)在新招聘的一線工人大部分都是外來人口。”

銅陵另一家上市公司六國化工（600470，SH）人力資源部的一位負責(zé)人說，雖然公司招聘的都是大專以上學(xué)歷的員工，但是戶改吸引了不少大學(xué)生，“招聘宣講時，就把銅陵的戶籍制度改革政策宣講給大學(xué)生，這些學(xué)生聽了之后覺得能落戶，并且社保都按照企業(yè)職工的養(yǎng)老保險繳納，所以更愿意來到銅陵工作。”

不同于上述兩家企業(yè)，位于銅陵開發(fā)區(qū)的一家加工企業(yè)需要招聘的是一線操作工，該企業(yè)人力資源部劉經(jīng)理對記者說，“我們對學(xué)歷沒有太大要求，如果僅僅依靠銅陵本地人口肯定難招到人，戶改吸引了外來人口，這部分人又大部分為農(nóng)民，經(jīng)過公司培訓(xùn)后，就可以上崗。”

一位不愿具名的官方人員說，除了吸引外來人口之外，銅陵的戶籍制度改革還留住了工人，“在戶籍改革之前，銅陵工人的流動性比較大，但是戶改制度出臺之后，留住了工人，也保證了企業(yè)的穩(wěn)定生產(chǎn)。”

專家觀點

銅陵戶改可借鑒但很難復(fù)制

每經(jīng)記者 查道坤 發(fā)自安徽銅陵

雖然銅陵進行了最為徹底的戶籍制度改革，但不少專家認為，銅陵戶改模式很多地方值得其他城市借鑒，但是很難被復(fù)制。

這是因為推進戶籍制度改革，需要大的城市框架支持，同時還需要充足的財政供給，“按照銅陵的說法，財政要為每個新居民埋單73500元，這需要建立在一個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟都相對發(fā)達的地方，否則沒有持續(xù)的財政支持，銅陵的戶改模式很難被復(fù)制。”南京財經(jīng)大學(xué)研究區(qū)域經(jīng)濟的張教授對《每日經(jīng)濟新聞》記者說。

銅陵的目標(biāo)是成為擁有100萬人口的城市，“按照銅陵地級市的級別，以及目前的城市面積，完全可以容納100萬人口，城市框架可以承受。”銅陵市一位不愿具名的官方人員對《每日經(jīng)濟新聞》記者說。

“銅陵之所以能進行戶改，就是因為這座城市還能接納30萬左右的人口，該市發(fā)展也需要這些外來人口的注入，如果不出臺優(yōu)惠政策，100萬人口的目標(biāo)恐怕很難實現(xiàn)。”張教授說。

但是在張教授看來，“戶籍改革要結(jié)合城市的框架，如果城市的框架不能支撐這些外來人口，那么銅陵的戶籍制度改革就很難被復(fù)制。”

不過張教授認為，銅陵模式也有值得其他城市借鑒的地方，“銅陵戶改規(guī)定，本地農(nóng)民變?yōu)榫用裰?，除了社保等福利和本市人口一樣，銅陵農(nóng)民不退宅基地、不退農(nóng)用地和承包地，同時還可以繼續(xù)享受糧食補貼等待遇，還保留農(nóng)村三年計劃生育的政策，這些是戶籍制度改革所面臨的難點，銅陵的做法值得借鑒。”

在銅陵城鄉(xiāng)一體化工作辦公室副主任鐘和平看來，除了城市框架難以支撐之外，很多城市不愿意搞戶籍制度改革，就是因為戶改需要財政埋單，“銅陵為每一位新居民要花費73500元，這個投入雖然不是一次性投入，但是財政支付還是很大，而且地方財政還必須要有持續(xù)性的支付能力。”鐘和平對《每日經(jīng)濟新聞》記者說。

此外，鐘和平介紹，“隨著外來人口的進入，民生工程建設(shè)，以及相關(guān)配套工程的建設(shè)也需要大量資金。”

在銅陵實施戶籍制度改革以來，作為親歷者和實施者，鐘和平在實踐中也察覺到，推進戶籍制度改革，要具備兩個因素：一是城市的綜合承載能力，能不能接受，包括基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、教育、醫(yī)療等。“我們推進戶籍改革，就是因為銅陵人口確實不多，我們有能力承受，而且銅陵不斷投入建設(shè)民生工程，每年安徽省有33項民生工程，銅陵有48項民生工程，就是為了下一步吸引外來人口打好基礎(chǔ)。二是財政的可持續(xù)支付能力。具備這兩項才可以進行戶籍制度改革。”鐘和平說，“不過銅陵壓力也很大，如果所有農(nóng)民都買企業(yè)職工養(yǎng)老保險，那么財政是支付不起的，但是現(xiàn)在這塊買的人不多。”

對此，張教授說，“作為切實的推行者，銅陵經(jīng)驗總結(jié)得很對。戶籍制度改革對地方財政能力的考驗確實比較大，民生工程的建設(shè)和養(yǎng)老醫(yī)療等投入，都需要大量資金的注入，財政收入支撐不下，銅陵模式就更加難以復(fù)制。”