本報記者顧鑫

破除城鄉(xiāng)二元體制有望成為下一階段農(nóng)村改革的重點(diǎn)。其中，完善土地制度是最為關(guān)鍵的內(nèi)容之一。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地資源同地不同價的一些制度性障礙有望得到進(jìn)一步消除。相關(guān)法律法規(guī)的修改已提上日程。

破除二元體制

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

業(yè)內(nèi)人士稱，從《決定》可以看出，下一階段農(nóng)村改革的重點(diǎn)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。之前為了準(zhǔn)備2014年一號文件，有關(guān)部門組織了多個主題的調(diào)研工作，但核心主題并未敲定。

該人士介紹，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是很早就提出來的政策目標(biāo)。十七大報告提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”，十八大報告提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置成為今后改革的主要任務(wù)。一方面，要推動土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間平等交換；另一方面，農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)水平與城鎮(zhèn)居民相比仍有很大差距，未來要基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)鍵在土地要素，在以往的征地過程中，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民利益得不到有效保障的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。對于這一問題，《決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的界定當(dāng)前比較模糊，未來會進(jìn)一步細(xì)化，但不能作為房地產(chǎn)開發(fā)的用地，否則小產(chǎn)權(quán)房將會由不合法轉(zhuǎn)為合法。

改革征地制度

業(yè)內(nèi)人士預(yù)計，征地制度改革有望成為下一階段土改的一個重點(diǎn)，一是要加大對農(nóng)民的補(bǔ)償力度，讓農(nóng)民真正受益于城市化過程中土地的增值；二是讓農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地不經(jīng)過征地環(huán)節(jié)直接入市，相關(guān)法律法規(guī)的修改已提上日程。

根據(jù)十二屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃，土地管理法的修改已經(jīng)列入第一類項目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。

業(yè)內(nèi)人士表示，土地管理法曾多次被提議修改，但最終仍未成行。以最近的一次修正努力為例，土地管理法第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償；征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。其中，“30倍上限”的規(guī)定過死，草案擬修改為“征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，給予公平補(bǔ)償”。

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明在接受中國證券報記者采訪時表示，這一修正案未能獲得通過受累于地方政府的阻力，但更重要是，現(xiàn)行法律法規(guī)的修改僅僅從某一個方面突破已經(jīng)很困難，應(yīng)當(dāng)全面深化土地制度改革。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，土地管理法作為一部國家基本法律，與憲法、物權(quán)法、民法等法律密切相關(guān)，其修改必須和這些法律協(xié)調(diào)一致，因而修訂起來困難重重。不過，《決定》提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，改變了對于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利界定比較模糊的現(xiàn)狀，給厘清相關(guān)法理問題提供了藍(lán)本，也給制度改革提供了動力。

業(yè)內(nèi)人士表示，未來征地的范圍將明顯收縮。根據(jù)土地管理法，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但到底什么是公共利益比較模糊，一些土地被征收以后并未用于公益目的。未來非公益性征地退出是一個比較明確的方向。與此同時，將同步推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等需要做出具體規(guī)定，相關(guān)文件也正在制定。

試點(diǎn)料擴(kuò)圍

在推進(jìn)頂層設(shè)計的同時，各地的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的試點(diǎn)正穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)前，市場比較關(guān)注的是廣東、浙江、安徽等地的試點(diǎn)。不過，據(jù)中國證券報記者了解，山東、河南、江蘇、湖北、河南等地也是試點(diǎn)地區(qū)，未來更多的試點(diǎn)地區(qū)有望浮出水面。業(yè)內(nèi)人士表示，各地試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)會因地制宜，采取不同的方式，在試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將土改向縱深推進(jìn)。

對于《決定》在“農(nóng)村集體建設(shè)用地”之前所加的“經(jīng)營性”限定和“符合規(guī)劃和用途管制”前提，業(yè)內(nèi)人士稱，實(shí)行土地用途管制是全世界通行的做法，農(nóng)村土地主要用來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以用來搞一些建設(shè)，但不能用來開發(fā)商品住宅。

不過，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市以后會不會改變用途，轉(zhuǎn)而開發(fā)商品房是今后可能會面臨的一個問題。國土部有關(guān)專家認(rèn)為，這種情況完全可能出現(xiàn)，在城市發(fā)展進(jìn)程中，一些城市周邊的工業(yè)用地最終都轉(zhuǎn)成了住宅用地和商業(yè)用地。未來的政策需要對入市后農(nóng)村集體土地再次轉(zhuǎn)讓作出嚴(yán)格限制。

業(yè)內(nèi)人士表示，農(nóng)村改革不能局限于農(nóng)村，還應(yīng)當(dāng)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合。《決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。當(dāng)前有的農(nóng)民實(shí)際已經(jīng)進(jìn)城，但在農(nóng)村還有宅基地，應(yīng)逐步建立宅基地退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)與城鄉(xiāng)用地優(yōu)化雙贏。

此外，還有市場人士大膽預(yù)期耕地未來也有可能入市。對此，業(yè)內(nèi)人士指出，可按照“尊重集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶承包權(quán)、保護(hù)務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”的思路完善農(nóng)村土地制度，但耕地的紅線不能碰，保護(hù)耕地是一項基本國策，一定要防止農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象。（本系列完）