◎吳福明（上海社科院經(jīng)濟(jì)所博士）

全國(guó)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議即將召開(kāi)，市場(chǎng)各方關(guān)注度急劇升溫。作為改革措施落實(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵著力點(diǎn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要征用大量土地。政府如果全部以現(xiàn)金來(lái)補(bǔ)償?shù)脑?，其?cái)力無(wú)法承受。近幾年，地方政府用于土地征收與補(bǔ)償?shù)慕痤~逐年上升。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，2009~2012年，地方土地出讓支出總額中征地和拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀狙a(bǔ)償支出所占的比例分別為37%、46%、76%和79.6%。2011年地方土地出讓金收入為31140.42億元，高于2010年，但土地凈收益反而減少6178億元，2012年地方土地出讓金收入為28886.31億元，土地凈收益為6261億元，比上一年度減少34%，原因在于近兩年的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用不斷攀升，高達(dá)1.5萬(wàn)億之多。

如果再加上土地儲(chǔ)備與土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施與公益用地的支出及其資金成本，地方政府土地收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)應(yīng)付不了土地支出。為了平衡其預(yù)算，以便為城市建設(shè)及其公共事業(yè)籌集資金，政府被迫維持高地價(jià)，放大城市間接土地金融總量，從而導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)愈演愈烈。

土地債券的探索

實(shí)際上，2003~2011年間，杭州、廣東、北京等地也曾嘗試直接土地金融，發(fā)行土地債券來(lái)為城市建設(shè)籌資，但都沒(méi)能成行。早在2003年，杭州市即開(kāi)始探索土地直接融資工具，杭州市國(guó)土資源局下屬的城市土地發(fā)展有限公司計(jì)劃發(fā)行10億元土地債券，以做大做強(qiáng)土地儲(chǔ)備。當(dāng)時(shí)媒體稱這將是全國(guó)第一只真正意義上的土地債券，并普遍預(yù)測(cè)次年有望買到杭州市的土地債券，可惜最后并未付諸實(shí)施。2006年，廣東珠海橫琴島開(kāi)發(fā)時(shí)，曾上報(bào)土地債券發(fā)行計(jì)劃，由于面對(duì)國(guó)家“地方政府不得發(fā)行債券”的政策，結(jié)果也不了了之。由于土地債券繞不開(kāi)該政策限制，所以一些地方政府借助信托發(fā)行變種的土地債券來(lái)融資。即以土地為抵押物，發(fā)行信托類債券，資金將以信托貸款的方式指定投向土地儲(chǔ)備中心。2011年北京市政府與某保險(xiǎn)公司合作也準(zhǔn)備推出土地債券來(lái)擴(kuò)大土地儲(chǔ)備，之后也沒(méi)有下文。

上述所謂的土地債券，其發(fā)行主體多為地方政府下屬的土地儲(chǔ)備中心，土地債券的還款主要來(lái)源于土地出讓金收入。這類土地債券的模式實(shí)際上只是對(duì)現(xiàn)有土地財(cái)政模式的改良與變種，與真正意義上的土地債券仍有較大距離。

上述城市在成熟土地與荒地開(kāi)發(fā)時(shí)，嘗試以土地債券為核心的土地證券化努力基本無(wú)果而終，主要是由于其發(fā)債主體錯(cuò)位。土地債券的發(fā)行主體通常為特種金融機(jī)構(gòu)而非地方政府及其土地儲(chǔ)備中心。真正意義上的土地債券是土地銀行以全部資產(chǎn)及其貸款所取得的土地抵押權(quán)為擔(dān)保而發(fā)行的有價(jià)證券。土地金融的核心是通過(guò)建立土地銀行來(lái)發(fā)行土地債券，將不能流動(dòng)的土地等不動(dòng)產(chǎn)變成可以流動(dòng)的資產(chǎn)。

近代中國(guó)歷史上曾經(jīng)對(duì)土地金融進(jìn)行過(guò)探索，中國(guó)農(nóng)民銀行還發(fā)行過(guò)1~3期法幣土地債券與實(shí)物土地債券。但由于戰(zhàn)亂與通貨膨脹，效果有限，但其歷史經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。由此，從歷史來(lái)看，我們不能看出土地債券的發(fā)行主體是特種金融機(jī)構(gòu)——土地銀行而不是地方政府。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)前地方政府以土地儲(chǔ)備中心作為土地債券的發(fā)行主體值得商榷，那么地方政府為什么不能作為發(fā)債主體呢？這是由于發(fā)行土地債券就意味著地方政府作為市場(chǎng)主體而非行政主體，直接參與了市場(chǎng)活動(dòng)。顯然，這將導(dǎo)致政府同市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)錯(cuò)位。

土地債券的重要性

隨著黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的大政方針確立，土地金融的重要性更加突出，而土地債券作為土地金融的核心工具，理應(yīng)在新一輪土地改革中發(fā)揮獨(dú)特作用。隨著土地改革的推進(jìn)，有必要建立國(guó)家層面的中央土地銀行，并在一線城市設(shè)分行，同時(shí)吸收民間資本，將各級(jí)地方土地儲(chǔ)備中心改組為城市土地銀行或城市土地合作社。而土地債券應(yīng)成為土地銀行發(fā)揮作用的至關(guān)重要的金融工具。它既是土地銀行籌集長(zhǎng)期、低利資金的籌資工具；也是推進(jìn)新一輪土地改革，進(jìn)行土地征收與補(bǔ)償?shù)耐恋亟鹑诠ぞ?。在相關(guān)法規(guī)不明朗時(shí)，地方土地銀行可向中央土地銀行借入土地債券用于土地征收與補(bǔ)償及其他用途。

就目前而言，土地債券有以下三個(gè)方面用途。其一，它是籌資工具：土地債券可以為土地銀行籌集長(zhǎng)期、低利資金。其二，土地債券可以在一定程度上替代現(xiàn)金成為土地征收與補(bǔ)償工具。其三，它是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資工具。土地銀行可以針對(duì)不同用途來(lái)設(shè)計(jì)不同性質(zhì)的土地債券。土地債券的期限以10年為宜，最長(zhǎng)不超過(guò)20年，利率略高于三年期銀行存款利率，并參考同期市場(chǎng)利率，其發(fā)行與償付由地方政府委托土地銀行辦理。為保證土地債券的信用，各發(fā)行地方政府應(yīng)將每年土地債券還本付息額列入當(dāng)年的預(yù)算，提前撥給土地銀行以備支付。同時(shí)中央土地銀行還可以為地方土地銀行提供資金及擔(dān)保等方面支持。

首先，第一與第三類用途的土地債券應(yīng)直接面向資本市場(chǎng)與各類投資者發(fā)行。二者在期限設(shè)計(jì)上有不同。作為土地銀行補(bǔ)充資本金用途的土地債券期限不宜過(guò)長(zhǎng)，而公共建設(shè)用途的土地債券，由于項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng)，土地債券的期限應(yīng)拉長(zhǎng)。

其次，以土地征收與補(bǔ)償為目的的土地債券，直接交給失地農(nóng)民，此類土地債券不在資本市場(chǎng)流通。此舉一方面將大大減少地方政府現(xiàn)金壓力，有助于緩解地方債務(wù)危機(jī)。另一方面以土地債券來(lái)替代部分現(xiàn)金可以達(dá)到“強(qiáng)制”農(nóng)民長(zhǎng)期合理“使用”補(bǔ)償款的目的，有利于“細(xì)水長(zhǎng)流”，保證失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。土地債券與現(xiàn)金支付的比例由地方政府根據(jù)具體情況而定。原則上10萬(wàn)元以下全額現(xiàn)金支付，超過(guò)10萬(wàn)元，補(bǔ)償額愈高，土地債券支付的比例也愈高。對(duì)超過(guò)一定期限的土地按成本以土地債券來(lái)征收，以打擊開(kāi)發(fā)商“囤地”，并減少土地浪費(fèi)行為。

最后，關(guān)于土地債券的適用法律及其發(fā)行條件等具體操作細(xì)則仍需繼續(xù)研究。