“4萬億”財政刺激計劃在創(chuàng)造國內(nèi)需求的同時，也帶來了一些負面效應(yīng)，其中之一就是承擔刺激經(jīng)濟重任的地方政府承擔的債務(wù)急劇膨脹。

國家審計署曾公布過兩次地方債務(wù)情況的調(diào)查。2011年初公布的結(jié)果顯示，截至2010年底全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。2013年8月，審計署又公布了對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況的抽查結(jié)果，截至2012年年底，36個地方本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元，兩年來增長12.94%。其中，有9個省會城市的債務(wù)率超過100%，最高的達到219.57%。

媒體早前曾報道，第二次全國地方債務(wù)普查已經(jīng)結(jié)束，但相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)截至目前還沒有對外公布。外界一直在猜測和估算地方債的最新數(shù)據(jù)，例如，清華大學在一份報告中給出的估算結(jié)果是19.41萬億元。

從國際比較來看，中國地方政府的債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比率并不算高，但由于中國政府債務(wù)的邊界不清晰，債務(wù)透明度不高，加上長期以來，中國都是一個低債國家，突然升高的債務(wù)規(guī)模引發(fā)了一系列讓各界擔憂的問題。國際上看空中國經(jīng)濟的主要理由之一就是中國地方債務(wù)高企，中國政府自身也對債務(wù)高度警覺，守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險底線成為中國金融工作的一個重要內(nèi)容。

化解地方債務(wù)幾個途徑

近幾年來，應(yīng)對、化解地方債務(wù)風險成為各級政府的重要工作內(nèi)容之一。從目前看，主要思路或途徑有拍賣土地、發(fā)行債券、房產(chǎn)稅等，同時，盤活國有資產(chǎn)也偶爾被人提及。

以土地財政來應(yīng)對迫在眉睫的地方債務(wù)問題是目前各地普遍實行的一種方式。但嚴格地說，這不是一種化解債務(wù)的方式，而是在慣性地扭曲中國的財政體系。世界上沒有任何一個國家或地區(qū)像中國這樣大規(guī)模地、持續(xù)、深度地依賴運營土地來應(yīng)對財政支出缺口，土地財政的不可持續(xù)性是不言而喻的。要人為地把土地財政延續(xù)下去，就必須不斷地推高房價，但推高房價會產(chǎn)生兩大惡果：一方面，繼續(xù)吹大資產(chǎn)泡沫，一旦泡沫破裂原有的債務(wù)問題不但得不到解決，反而會更加嚴重，更加難以解決；另一方面，推高房價會制造社會矛盾，加大社會運行風險。所以，土地財政是應(yīng)對地方政府債務(wù)一種飲鴆止渴的方法，它只是把地方債務(wù)的潛在風險往后推移，而不是從根本上予以化解。

目前土地財政規(guī)模極其龐大，根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，2012年地方賣地收入達到2.7萬億元，2008~2012年5年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元。從體量上看，只有土地財政才與地方債務(wù)在同一個量級上，這也許就是人們雖然認識到了土地財政的嚴重危害性，卻又無法擺脫它的原因。

另一個應(yīng)對地方債務(wù)的方法是使債務(wù)問題透明化、規(guī)范化，即發(fā)行市政債券來彌補地方財政收支的缺口。這一方法同樣存在兩方面的問題：一是它只能化解債務(wù)的流動性風險，讓地方財政在負債之下繼續(xù)運行，避免債務(wù)違約，而不能從根本上降低債務(wù)壓力；二，這種規(guī)范化的債券發(fā)行總量相對于目前龐大的債務(wù)總量來說是微不足道的。近幾年來，中央批準的地方債發(fā)行額度有了大幅增長，但即便如此，2013年的總額度也僅有3500億元（包含中央代發(fā)和若干個地區(qū)自行發(fā)債），在扣除歸還本金和利息之后，新增規(guī)范的債券為2116億元，這一數(shù)字與龐大的債務(wù)存量相比，是微不足道的。

此外，推行房產(chǎn)稅以替代土地財政的方式也被認為是一種從根本上解決地方財政困境的方法，但普遍推行房產(chǎn)稅面臨很多復(fù)雜的難題，即便未來有可能以房產(chǎn)稅取代土地財政，這也會是一個漫長的過程，對解決當前地方債務(wù)過高和財政失衡問題，難以起到立竿見影的效果。

用國有資產(chǎn)償債

正如前面所分析的，現(xiàn)有幾種方法，都是為了預(yù)防債務(wù)風險的爆發(fā)，而不是削減債務(wù)，從根本上釋放債務(wù)壓力。真正解決地方債務(wù)問題，需要從地方政府的資本負債表出發(fā)，切實減少資產(chǎn)負債表中的負債，而盤活國有資產(chǎn)，適當減持國有資產(chǎn)就是削減存量負債的最快捷、最有效的途徑。

據(jù)統(tǒng)計，2012年中國地方政府資產(chǎn)規(guī)模為31.7萬億元，其中非金融國有資產(chǎn)13.3萬億元、非經(jīng)營性資產(chǎn)11.4萬億元。如此大的體量只要減持其中一小部分，就能起到有效削減存量負債，改善地方政府資產(chǎn)負債表的效果。

更重要的是，目前很多地方國有資產(chǎn)戰(zhàn)線分布過長，公司治理存在嚴重缺陷，運營效率不高，資產(chǎn)流失嚴重。適當減持有利于改善國資布局，改善公司治理，提高社會的經(jīng)濟運行效率。而適當減持，不會改變所有制的性質(zhì)，也不會威脅國家金融經(jīng)濟的安全。

從歷史縱向來看，2009年以年來地方債務(wù)直線上升，既是中央與地方權(quán)力分配格局造成的，帶有一定的必然性，同時，它是出于對抗金融危機的目的，在中央政府指導(dǎo)下地方政府一次大幅度“加杠桿”行為，從這個意義上看，它又有周期性的原因，或者說存在一次性的沖擊的成分。所以，減持國有資產(chǎn)，削減存量負債，帶有周期矯正的性質(zhì)，它本身不會演化成一個持續(xù)的過程。

應(yīng)主動化解地方債務(wù)

目前社會上存在一些認識上的誤區(qū)，即從橫向比較的角度出發(fā)，認為中國地方政府總體債務(wù)比率不高，因此并未將降低負債額或降低負債比率視作一個急迫的問題，人們更多地著眼于讓債務(wù)維持下去，工作的重點是預(yù)防償付危機。

事實上，中國與西方國家政府債務(wù)的性質(zhì)與解決途徑存在很大的不同。西方國家的債務(wù)屬于消費型債務(wù)，其根源在于政府征稅額與向居民提供的福利之間的差距，其實質(zhì)反映的是居民自身的跨期消費決策問題。當寅吃卯糧無法持續(xù)時，債務(wù)問題就要爆發(fā)，這種“少稅多福利”造成的矛盾最終只能通過“增稅減福利”來緩解。

中國的政府債務(wù)主要是建設(shè)型債務(wù)（當然，政府行政成本過高也是重要原因），是政府在建設(shè)上投入太多而稅收又不能為其提供足夠資金引起的。如果這些投入都是高效率的，能產(chǎn)生用以償付債務(wù)的現(xiàn)金流，這些債務(wù)就只是簡單的跨期問題。但問題是，目前政府負債所投入的很多是沒有直接現(xiàn)金流的面子工程，甚至是一些連間接效益也沒有的“黑洞項目”，在這種情況下，相當一部分地方債務(wù)已經(jīng)無法自動解決。

當前社會確實存在一些消極的心理，認為只要把債務(wù)總量控制住，或者把債務(wù)增速控制住就可以了。雖然有不少學者指出過，龐大國有資產(chǎn)是確保債務(wù)問題不爆發(fā)的終極保障，但主動利用國有資產(chǎn)去削減債務(wù)存量尚未真正進入議程，似乎要等事情極度惡化，無法維持才去啟動這一過程。但如果等到形勢惡化，手忙腳亂之中，國有資產(chǎn)也就難以以理想和公平的價格出售了，國有資產(chǎn)流失就難以避免了。

人們不愿意從根本上去優(yōu)化地方政府的資產(chǎn)負債表，而只是慣性地實施土地財政，混一天算一天，只要支付風險不馬上爆發(fā)就可以了，這種消極心態(tài)與對當前債務(wù)性質(zhì)認識不夠透徹是有一定關(guān)系的。只有主動“去杠桿”，在控制新債增加的同時通過盤活國有資產(chǎn)為存量債務(wù)消腫才能從根本上化解累積起來的地方債務(wù)。而只有在債務(wù)壓力從根本上減輕之后，才能為告別土地財政創(chuàng)造有利環(huán)境。在這些條件具備后，輔以財政紀律的整肅，地方財政才有可能走上良性運轉(zhuǎn)的軌道。 （作者單位：中國社會科學院研究生院）

作者：王傳兵來源證券時報網(wǎng))

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