十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革”，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度始于20世紀(jì)50年代末。戶籍制度將城鄉(xiāng)居民劃分為非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口，從而對(duì)兩種戶籍人口實(shí)行不同的制度和政策，由此形成城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會(huì)福利的不平等。

戶籍制度是城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)的顯著標(biāo)志。對(duì)于戶籍制度改革，是中國(guó)眾多改革中爭(zhēng)論最大、認(rèn)識(shí)最不統(tǒng)一、進(jìn)展最為緩慢的一項(xiàng)改革。對(duì)于長(zhǎng)期橫亙?cè)诔青l(xiāng)居民之間的這道難以逾越的制度“鴻溝”，戶籍制度改革不是一般的改革創(chuàng)新，而是創(chuàng)造條件逐步讓?xiě)艏贫韧顺鰵v史舞臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

□夏鋒

戶籍制度改革的爭(zhēng)論與悖論

戶籍制度改革之所以進(jìn)展緩慢，一個(gè)主要原因就在于無(wú)論是政府決策層，還是理論界都存在認(rèn)識(shí)上的不同。例如，戶籍制度改革的目標(biāo)是人口登記制度，還是改革附著在其后的福利制度？改革的重點(diǎn)是大城市為主，還是以中小城鎮(zhèn)為主，或者是齊頭并進(jìn)協(xié)同推進(jìn)？戶籍制度改革的推動(dòng)者是中央政府，還是地方政府？農(nóng)民“以土地?fù)Q社保”的方式取得市民身份，到底是制度的創(chuàng)新，還是對(duì)農(nóng)民的歧視性政策的延續(xù)？對(duì)于這些問(wèn)題，各方存有不同的觀點(diǎn)。

對(duì)于戶籍制度改革總體上有兩種思路，一種是設(shè)想把已經(jīng)附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、社保、住房等基本公共服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、水平大致均等后，再進(jìn)行戶籍制度改革。另一種思路是先進(jìn)行戶籍改革，再逐步解決各種問(wèn)題。

然而，戶籍制度后面不僅是城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度，還有更復(fù)雜的土地制度、社會(huì)管理體制、財(cái)稅體制等一系列制度安排，它是涉及面最廣、涉及體制改革層次最深、涉及利益人群最多的制度，可以說(shuō)是牽一發(fā)而動(dòng)全身。要等這些制度都解決了，還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。未來(lái)中國(guó)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能再長(zhǎng)期建立在城鄉(xiāng)居民“同命不同價(jià)”的歧視性政策基礎(chǔ)上，改革戶籍制度勢(shì)在必行，首先要實(shí)現(xiàn)身份的平等，這是談?wù)撈渌麊?wèn)題的前提條件。

有學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在中小城市。因?yàn)榇蟪鞘幸呀?jīng)人滿為患，“大城市病”越來(lái)越嚴(yán)重，不宜再降低戶籍門檻。從某種程度上講，這種改革路徑是一種利益妥協(xié)的產(chǎn)物。“人往哪里去”本質(zhì)上是一種市場(chǎng)行為，哪里就業(yè)機(jī)會(huì)多，公共服務(wù)好，更適合自己發(fā)展，人們自然就流向這個(gè)地方。中國(guó)大中城市的集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模效應(yīng)，自然是流動(dòng)人口的集聚地。2億多農(nóng)民工沖破戶籍限制，涌向長(zhǎng)三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)省市，就是最好的例證。

過(guò)去10多年戶籍改革成效不大的根本原因在于，過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式上放開(kāi)和淺層次改革，忽視深層次的利益協(xié)調(diào)；過(guò)分強(qiáng)調(diào)單兵突進(jìn)，忽視了戶籍與基本公共服務(wù)、土地等制度綜合改革的整體性、系統(tǒng)性；過(guò)分強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)條件和現(xiàn)實(shí)困難，而不是力圖通過(guò)制度創(chuàng)新創(chuàng)造條件，破解難題。

戶籍制度改革不能“一放了之”

2013年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》中稱，我國(guó)將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。這是在人口城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下的新一輪戶籍制度改革，關(guān)鍵詞是“放”。“一放了之”能否破解戶籍改革的困境，筆者認(rèn)為，這至少需要3個(gè)方面的聯(lián)動(dòng)改革。

1.戶籍制度與基本公共服務(wù)制度的聯(lián)動(dòng)改革，目標(biāo)是盡快剝離戶籍制度的福利分配功能。

目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、義務(wù)兵退役安置、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)雀鱾€(gè)方面。戶籍制度演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。

近年來(lái)，各地戶籍制度改革的探索主要有兩種思路：一種方式是，“以土地?fù)Q社保”，讓農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益，以獲得城市戶口并全面獲得城市福利和保障；另一種方式是，逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利“含金量”，逐步讓?xiě)艨谂c福利脫鉤。

適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)以去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，還原戶籍的人口登記功能，突破以戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，將戶籍與福利脫鉤。

2.戶籍制度與農(nóng)村土地制度的聯(lián)動(dòng)改革，重點(diǎn)是保障農(nóng)民在保留農(nóng)村各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的前提下進(jìn)城落戶。

按照國(guó)家現(xiàn)行《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后，須將承包地退還原村集體。讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城無(wú)疑面臨著法律障礙。借鑒廣東、重慶、四川等地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)遷移進(jìn)城的農(nóng)民，允許農(nóng)民在保留農(nóng)村各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的情況下進(jìn)城落戶，不應(yīng)以其放棄農(nóng)村土地權(quán)益作為換取市民身份的條件。

農(nóng)民帶財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，有效解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)安身立命的原始資本積累問(wèn)題，不再是以往的“裸身進(jìn)城”；地方政府也可以在土地改革過(guò)程中抽一些土地增值稅給外來(lái)農(nóng)民工蓋房子，給農(nóng)民工子女建一些公立學(xué)校，只要住房問(wèn)題和子女教育問(wèn)題解決了，戶籍制度也就解決了。

3.戶籍制度與等級(jí)化的城鎮(zhèn)化管理體制的聯(lián)動(dòng)改革，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共資源配置的均等化。

30多年來(lái)，中國(guó)一直沿革以行政主為主導(dǎo)的等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制，使資源配置依賴城市的行政級(jí)別。例如，一、二線城市的高房?jī)r(jià)，背后是公共資源、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)在中心城市的集中配置。其結(jié)果是，大城市公共服務(wù)質(zhì)量高和就業(yè)機(jī)會(huì)多、但農(nóng)民工市民化安置成本高，解決外來(lái)人口的戶籍問(wèn)題將給當(dāng)?shù)氐呢?cái)政帶來(lái)更大負(fù)擔(dān)；中小城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化安置成本低，但對(duì)農(nóng)民工缺乏吸引力。按照十八大“行政層級(jí)扁平化”的要求推動(dòng)行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位已成為戶籍制度改革必要條件。

創(chuàng)新人口管理創(chuàng)造條件逐步取消戶籍制度

戶籍制度承載著城鄉(xiāng)居民的福利不平等和權(quán)利不平等，不是一般的改革創(chuàng)新，而是創(chuàng)造條件，逐步取消以人的管制為目標(biāo)的傳統(tǒng)人口管理模式，建立“以人為核心”，以服務(wù)人的發(fā)展為基本目標(biāo)的新型人口管理體制。

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。

《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出：“以輸入地政府管理為主，加快建立農(nóng)民工等流動(dòng)人口基本公共服務(wù)制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，為戶籍制度改革創(chuàng)造條件，關(guān)鍵在于逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。

第一步，1～3年，完善體系，初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一基本公共服務(wù)相關(guān)政策，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍，把實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋作為“十二五”的約束性目標(biāo)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系全接續(xù)。

第二步，3～5年，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、不同社會(huì)群體間公共服務(wù)轉(zhuǎn)移續(xù)接，初步形成全國(guó)一體化的基本公共服務(wù)體制。

第三，5～8年，逐步提高水平，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、水平均衡”。

2.推進(jìn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新，讓農(nóng)民“帶資進(jìn)城”。

以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，讓農(nóng)民“帶資進(jìn)城”、“帶財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”，盡快叫停“土地?fù)Q社保”的歧視性政策。

第一，進(jìn)一步修訂《農(nóng)村土地承包法》等法律，確保農(nóng)村土地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)性質(zhì)。修訂后的《土地承包法》需要在土地承包的基本權(quán)利屬性上明確，除法律另有規(guī)定外，任何一級(jí)政府和組織不得侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，不得干預(yù)農(nóng)民依法行使自己的各項(xiàng)權(quán)利。

第二，明確農(nóng)村宅基地完整的物權(quán)，探索宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)辦法。賦予農(nóng)民宅基地及其房屋的完整物權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿以其宅基地置換城鎮(zhèn)住房。例如，按照規(guī)定在置換標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于在小城鎮(zhèn)長(zhǎng)期工作的農(nóng)民工，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿以宅基地置換小城鎮(zhèn)內(nèi)住宅，遷入小城鎮(zhèn)化居住。

第三，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同收益”的原則推進(jìn)征地制度改革。1年左右，完善征地程序和法定補(bǔ)償辦法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，嚴(yán)禁“先用后征”，遏制濫征、亂占農(nóng)地的勢(shì)頭；3年左右，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同收益”；5年左右，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，形成農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

3.打破行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制，推進(jìn)公共資源配置均等化。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，行政力量和經(jīng)濟(jì)力量的推動(dòng)作用都十分重要。面對(duì)以往行政主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的矛盾問(wèn)題，應(yīng)在有效發(fā)揮行政力量的同時(shí)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)，走經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

第一，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，合理確定城市的行政管理范圍和權(quán)限，使政府公共服務(wù)資源的配置要與行政級(jí)別相脫鉤。除了直轄市外，不分副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市，對(duì)大、中、小城市在公共治理上應(yīng)實(shí)行“平行”政策，對(duì)市一級(jí)的規(guī)劃審批權(quán)下放給城市。

第二，改革財(cái)稅體制，加大各級(jí)政府對(duì)中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度。實(shí)現(xiàn)新增財(cái)政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)人口集聚功能。

考慮到解決問(wèn)題的難度，取消戶籍制度在操作層面從長(zhǎng)計(jì)議，循序漸進(jìn)。比如，1～2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能, 在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3～5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開(kāi)，全面實(shí)施居住證制度；5～8年內(nèi)，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度。

（作者系中國(guó)<海南>改革發(fā)展研究院區(qū)域研究所所長(zhǎng)）

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