◎張茉楠 （中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）

從根本上講，債務(wù)的本質(zhì)是對信用的過度透支，高債務(wù)無論對于哪一個國家都是跨不過去的 “懸崖”。因此，如何化解債務(wù)風(fēng)險也成為世界各國的一大難題。

當(dāng)前，我國債務(wù)金融風(fēng)險不斷上升，而解決思路似乎主要是按照“去杠桿”、“去債務(wù)”等方式，但伴隨而來的卻是實體融資成本大幅上升和整個社會流動性的結(jié)構(gòu)性緊張。事實上，治病必須對癥下藥，筆者以為，化解地方債風(fēng)險必須 “標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合”。

12月30日，審計署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元。雖然債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有的地方也存在一定風(fēng)險隱患。筆者認(rèn)為，地方債務(wù)的流動性風(fēng)險，主要體現(xiàn)在地方資產(chǎn)負(fù)債表的期限錯配和資產(chǎn)收益低下。資產(chǎn)方往往是期限較長的固定資產(chǎn)投資，現(xiàn)金流不足，而負(fù)債方則是各種類型和期限的債務(wù)，隨著持續(xù)調(diào)控，特別是平臺貸款“降舊控新”管理，新借債務(wù)可能期限縮短而資金成本偏高，因此地方債務(wù)看似是債務(wù)問題，實際上對整個社會的溢出風(fēng)險非常大。

從資金結(jié)構(gòu)來看，地方政府貸款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期間，大量地方債將進(jìn)入還本付息期，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

從債務(wù)分布來看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)在2011年和2012年到期較多，這直接導(dǎo)致地方政府這兩年還本付息壓力較大。根據(jù)模型預(yù)測，2014年以后，地方政府或?qū)⒊霈F(xiàn)資金缺口。即使考慮到借新還舊，即部分資金缺口可由銀行新增信貸進(jìn)行彌補(bǔ)，2015年后將會出現(xiàn)絕對資金缺口。

從債務(wù)負(fù)擔(dān)來看，2013、2014年地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)最沉重，隨著平臺融資集中到期，未來兩年到期債務(wù)規(guī)模增長更快，而財政收入增幅則難以大幅提升，屆時地方政府以及融資平臺將面臨更大還本付息壓力。

因此，當(dāng)前在控制增量同時，必須對債務(wù)總量進(jìn)行優(yōu)化，采取“標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合”化解債務(wù)風(fēng)險，并建立解決債務(wù)問題的長效機(jī)制。

就資產(chǎn)方而言，可考慮存量資產(chǎn)注入，將地方政府存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、自來水廠等，劃撥給相應(yīng)投資集團(tuán)，納入投融資集團(tuán)的固定資產(chǎn)。

筆者建議成立地方“壞賬銀行”，主要負(fù)責(zé)地方債和不良資產(chǎn)處置，其購入不良資產(chǎn)應(yīng)采取債務(wù)重組方式進(jìn)行處置，可以對外轉(zhuǎn)讓。同時建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易市場，完善地方政府投資項目退出機(jī)制，以便于地方退出部分國有股權(quán)，盤活地方政府融資平臺資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化等金融手段為新項目籌集資金。

筆者認(rèn)為可以考慮將部分城投債轉(zhuǎn)為市政收益?zhèn)?，將公用事業(yè)類城投債定位為市政收益?zhèn)?，并在地方政府預(yù)算中設(shè)立特別賬戶，進(jìn)而從根本上降低政府融資對社會融資，特別是實體部門融資需求的擠出效應(yīng)。

此外，還可以構(gòu)建土地受讓金管理和儲備制度，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。一是土地出讓金收入經(jīng)法定程序，可由土地儲備機(jī)構(gòu)、地方財政局、稅務(wù)局及資產(chǎn)經(jīng)營公司設(shè)置財政專戶，保證收入及時納入管理和儲備機(jī)制內(nèi)，其他部門不得私設(shè)賬戶。二是以實現(xiàn)財政支出責(zé)任配置與財政收入籌集能力相適應(yīng)為目標(biāo)，建立完善土地征收績效評價體系。三是對地方政府土地受讓，全國人大以及審計署必須發(fā)揮監(jiān)督和審計作用，加大審查和執(zhí)法力度。四是編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，提高地方預(yù)算透明度。中長期來看，各級政府應(yīng)編制完整資產(chǎn)負(fù)債表。政府財政統(tǒng)計和預(yù)算報告應(yīng)披露有法律效力的擔(dān)保所導(dǎo)致的或有負(fù)債。

而更加重要的是，從制度成因上看，地方債務(wù)不受約束的擴(kuò)張也與政府的隱形擔(dān)保體制息息相關(guān)。由于地方政府對融資成本不敏感，這使得地方政府債務(wù)變成一種低風(fēng)險、高收益資產(chǎn)，從而實體經(jīng)濟(jì)從融資市場被擠出，加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲。特別是國際金融危機(jī)以來，以地方政府為主導(dǎo)的投資擴(kuò)張，使得對資金有饑渴癥的地方政府通過表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對接，大量資金流向地方融資平臺和政府驅(qū)動投資行業(yè)，造成資源嚴(yán)重錯配。

從這個意義上講，不徹底改變我國政府的隱性擔(dān)保制度，不切斷隱性擔(dān)保體系導(dǎo)致的資源錯配，不盡快實現(xiàn)預(yù)算體制由收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變、建立財政資產(chǎn)負(fù)債管理體系，我國的債務(wù)金融風(fēng)險不斷上升的局面難以根本性改變。