針對(duì)城鄉(xiāng)分治的體制，政府的首要任務(wù)是引導(dǎo)和推動(dòng)改革，清除城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制障礙。當(dāng)前制約城鎮(zhèn)化的體制障礙主要在兩方面：一是農(nóng)民出村的障礙，二是農(nóng)民進(jìn)城的障礙。這兩個(gè)障礙就像兩堵墻，會(huì)使城鎮(zhèn)化變成一個(gè)封閉的孤島。撇開(kāi)了農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，城鎮(zhèn)化就只是一個(gè)空殼而變得毫無(wú)意義。

⊙劉尚希

城鎮(zhèn)化不是單一的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，而是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與政治復(fù)合轉(zhuǎn)型的過(guò)程。如果把人類社會(huì)比作一個(gè)有機(jī)體，那么城鎮(zhèn)化就不只是社會(huì)這個(gè)有機(jī)體發(fā)生的種種物理變化，如空間、狀態(tài)的改變，而且還包含著種種聚合、分解和再聚合的類似化學(xué)變化過(guò)程，會(huì)給這個(gè)社會(huì)帶來(lái)許多不曾有的新東西，包括經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、生活的、交往的、觀念的、制度的、道德的等等各式變化。但社會(huì)的“化學(xué)反應(yīng)”是難以控制和預(yù)料的，這是一個(gè)自組織過(guò)程，誰(shuí)也不知道，在眾多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化元素相互反應(yīng)之后會(huì)產(chǎn)生什么樣的新東西。這個(gè)過(guò)程本質(zhì)上是不確定的，而且會(huì)變得越來(lái)越復(fù)雜，因而總是伴隨著公共風(fēng)險(xiǎn)。

公共化，這是把握城鎮(zhèn)化內(nèi)涵最重要的方面，是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。以工業(yè)化為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化，形成了新一輪的公共化過(guò)程，衍生出不同于鄉(xiāng)村文明的城鎮(zhèn)文明。它區(qū)別于鄉(xiāng)村文明的地方，就在于公共化達(dá)到了一個(gè)更高的程度。隨著集中化、組織化和規(guī)?；耐七M(jìn)，公共化過(guò)程就會(huì)凸現(xiàn)出來(lái)，產(chǎn)生大量公共性問(wèn)題，帶來(lái)大量公共事務(wù)和公共需求。社會(huì)的現(xiàn)代性，實(shí)質(zhì)上就是公共性。例如集中居住，就產(chǎn)生了公共空間問(wèn)題。一個(gè)小區(qū)里就有公共道路、公共綠地等公共設(shè)施；一幢樓里就有公共過(guò)道、公共電梯等公用設(shè)施。人們之間交往也變得公共化，鄉(xiāng)村社會(huì)那種基于血緣關(guān)系而展開(kāi)的人情交往關(guān)系隨之終結(jié)，而代之以專業(yè)、契約的理性交往。以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的人與人關(guān)系通過(guò)職業(yè)聯(lián)系起來(lái)，鄰里關(guān)系只具有單純的物理空間意義。公共文化、公共道德、公共規(guī)則和公共選擇等公共化問(wèn)題就成為維系現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明的核心內(nèi)容，是通往人類未來(lái)文明的橋梁。但人們對(duì)公共化的認(rèn)識(shí)和相關(guān)的知識(shí)至今都是零碎，因此，公共化總是伴隨著不確定性的放大和公共風(fēng)險(xiǎn)的增加。其實(shí)，各種公共化形式的外殼總是裹著各式各樣的公共風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化，意味著我們要與不曾碰面的各種新的公共風(fēng)險(xiǎn)打交道。

城鎮(zhèn)化可以規(guī)劃，規(guī)劃本身也是人類歷史上城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的負(fù)反饋結(jié)果，但難以設(shè)計(jì)。當(dāng)今的人們難以設(shè)想未來(lái)的城鎮(zhèn)化會(huì)是什么模樣。因?yàn)槌擎?zhèn)化不是發(fā)生在一個(gè)靜態(tài)的、單獨(dú)的地理單元，而是全球互動(dòng)的。我國(guó)東部許多新型城市的興起，就是參與全球化過(guò)程的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)的全球化帶動(dòng)了我國(guó)的城鎮(zhèn)化。地球上已有超過(guò)一半的人居住在城鎮(zhèn)，在全球化浪潮中，“地球村”正向著“地球城”演變。這是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的復(fù)雜過(guò)程，城市、小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都將納入到這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中來(lái)，將地球的各個(gè)角落緊密地聯(lián)系在一起。但城市主導(dǎo)的這個(gè)包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)并未定型，人類至今不知道它將會(huì)向什么方向演變。全球的城鎮(zhèn)化仍處于探索之中，并未終結(jié)，發(fā)達(dá)國(guó)家也是如此。1933年世界性的《雅典憲章》提出要尋找城市新模式，長(zhǎng)期未果。至上世紀(jì)90年代，歐共體專家認(rèn)為“正是目前的城市是不可持續(xù)發(fā)展的元兇”；2000年，一百多個(gè)國(guó)家代表參加的未來(lái)城市大會(huì)上《柏林宣言》認(rèn)定“全世界的城市沒(méi)有一個(gè)真正做到可持續(xù)發(fā)展”；上海世博會(huì)前夕國(guó)際展覽局主席呼吁“我們不能閉上眼睛，現(xiàn)在別無(wú)選擇，必須創(chuàng)造出一種新型城市模式，這是上海世博會(huì)的使命之一”。就此來(lái)看，城鎮(zhèn)化仍未找到什么規(guī)律，所以難以人為設(shè)計(jì)。

城鎮(zhèn)化的動(dòng)力來(lái)自于勞動(dòng)分工的深化。勞動(dòng)分工越細(xì)，專業(yè)化程度越高，相互之間的協(xié)作就越是緊密。依賴協(xié)作的專業(yè)化分工產(chǎn)生了更高的經(jīng)濟(jì)效率，更帶來(lái)了空間形態(tài)上的集中、積聚和專業(yè)形態(tài)上的規(guī)?；?，由此帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化和產(chǎn)業(yè)協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)化。如果缺乏這個(gè)基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化是不可能發(fā)生的。農(nóng)民變市民，與其說(shuō)是社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變，倒不如說(shuō)是因勞動(dòng)分工導(dǎo)致的職業(yè)身份轉(zhuǎn)變，即在專業(yè)化程度更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。勞動(dòng)分工奠定了農(nóng)民市民化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而農(nóng)民社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變，只是適應(yīng)勞動(dòng)分工深化而延伸到社會(huì)領(lǐng)域的變化。就此而言，城鎮(zhèn)化進(jìn)程取決于勞動(dòng)分工深化以及在此基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。顯然，這是一個(gè)市場(chǎng)推動(dòng)的自然發(fā)育過(guò)程。

那么，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，其職能不是去對(duì)城鎮(zhèn)化“拔苗助長(zhǎng)”，而是對(duì)城鎮(zhèn)化的復(fù)雜過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，管理各種不確定性，防范各種風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)城鄉(xiāng)分治的體制，政府的首要任務(wù)是引導(dǎo)和推動(dòng)改革，清除城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制障礙。城鎮(zhèn)化是全社會(huì)的，是社會(huì)平等化的過(guò)程，包含了城鄉(xiāng)一體化。消除城鎮(zhèn)化的體制障礙，決不應(yīng)是基于城鎮(zhèn)自身利益的考量，而是從全體社會(huì)成員共同的發(fā)展成果能否共享而得出的。站在這樣的角度來(lái)觀察，當(dāng)前制約城鎮(zhèn)化的體制障礙主要在兩方面：一是農(nóng)民出村的障礙。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不可交易，無(wú)法像城里人一樣，其財(cái)產(chǎn)可自由轉(zhuǎn)移，農(nóng)民被束縛在傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)關(guān)系之中，自然也就無(wú)法從市場(chǎng)獲得財(cái)產(chǎn)性收入，如房產(chǎn)增值收入、土地增值收入等。二是農(nóng)民進(jìn)城的障礙。這主要是戶籍制度及與之掛鉤的公共服務(wù)待遇。兩個(gè)障礙就像兩堵墻，會(huì)使城鎮(zhèn)化變成一個(gè)封閉的孤島。這樣一來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化就會(huì)有“胎死腹中”的風(fēng)險(xiǎn)。撇開(kāi)了農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)，城鎮(zhèn)化就只是一個(gè)空殼而變得毫無(wú)意義。城鎮(zhèn)發(fā)展，不等于城鎮(zhèn)化。政府應(yīng)從社會(huì)進(jìn)化和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化的角度來(lái)看待和規(guī)劃城鎮(zhèn)化，促進(jìn)社會(huì)平等，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升。

(作者系財(cái)政部科研所副所長(zhǎng))