每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 杜冉樂 發(fā)自成都    

每經(jīng)記者 杜冉樂 發(fā)自成都

2013年收官之際，國家發(fā)改委對外集中公布了針對西部大開發(fā)的20項重大工程。其中，涉及交通項目多達8個，尤其是航空、鐵路方面。

《每日經(jīng)濟新聞》記者了解到，如今，號稱全國首例“純地方版”的川南鐵路已成為當下鐵路改革的一個風向標，但在招商引資上，因運價、核算及收益分配等政策性障礙，極大地影響了民資的熱情。中科院院士、中鐵隧道集團副總工程師王夢恕認為，在地方城際鐵路投資上，各地應充分發(fā)揮自主能動性，包括探索運價等改革。

自國務院發(fā)布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》后，地方政府表示，他們現(xiàn)在承擔的投資壓力比之前更大了，能夠騰挪的空間很小，即便是“項目環(huán)評”一事，與相關部委協(xié)調(diào)難度也很大，導致多條鐵路開工推遲。此外，籌措資金更是一件難事，在相關制度破冰之前，亟需國家的資金支持。

云南完成鐵路投資260億元以上，西成客專、成貴鐵路相繼開工建設，西寶高鐵、西平鐵路、西平鐵路二線同時開通運營……2013年，西部各省的鐵路建設頻傳捷報。

不過，西部鐵路投資“熱火朝天”的背后，卻難掩各地發(fā)展的困局，尤其是資金壓力。近日，在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時，四川省發(fā)改委鐵建綜合處處長曾義平直言，“國發(fā)［2013］33號文出來后，現(xiàn)在地方承擔的事情更多了。”

據(jù)曾義平透露，預計未來5年，僅國家干線鐵路項目就需要四川省籌集達450億元左右的建設資金。近日，中國鐵路總公司主要負責人對外表示，2014年將計劃投資6300億元資金，且以中西部鐵路為重點。

西部鐵路建設進展緩慢/

2014年1月3日下午，曾義平指著辦公室墻壁上張貼的一張四川鐵路網(wǎng)狀圖，對《每日經(jīng)濟新聞》記者打比方說，“四川人均鐵路也就是一根香煙那么長，占四川1/2土地面積的阿壩州、甘孜州還沒有一寸鐵路。”

前不久，四川省鐵路產(chǎn)業(yè)投資集團董事長、黨委書記孫云亦表示，目前四川人均鐵路僅有7厘米。

資料顯示，四川全省鐵路運營里程3514公里，為西部第4位，但路網(wǎng)密度72.5公里/萬平方公里，僅居全國第27位；人均擁有鐵路為全國平均水平的65%，僅為東部的1/3和中部的1/2。

實際上，這只是當前西部鐵路發(fā)展的一個縮影。“西部鐵路發(fā)展嚴重滯后，與中東部相比，還差得很遠。”曾義平表示。

據(jù)了解，目前四川納入《國家“十二五”鐵路建設規(guī)劃》的項目有24個，建成項目有3個，在建項目16個，預計還需投資3300億元。另外，“十二五”期間，貴州將新建鐵路3500公里，其中高鐵1500公里，總投資大約3000億元；重慶續(xù)建和擬新開工鐵路項目，境內(nèi)計劃完成總投資達1541億元左右；陜西涉及14個項目，建設里程約2500公里，總投資2000億元。

另據(jù)《云南日報》消息，云南省委、省政府在“十二五”后3年為建設“國際大通道”，提出力爭鐵路投資1000億元，鐵路續(xù)建項目9項、新開工項目10項，建成里程累計4000公里，建成和在建鐵路里程累計6000公里以上。

以重慶為例，按照安排的1541億元的鐵路投資額，鐵道部出資379億元，重慶市出資347億元，各鐵路項目公司銀行貸款815億元。

“原來我們定下的‘十二五’目標，這兩年受國家宏觀經(jīng)濟形勢和鐵路體制改革等因素影響，整個西部地區(qū)鐵路建設進展緩慢。”曾義平直言。

地方投資壓力加重/

記者了解到，與東部和中部地區(qū)不同的是，目前西部地區(qū)尤其是邊遠地區(qū)的不少鐵路投資項目基本上都是公益性項目，或者說是無直接收益的項目，本身投資額巨大且回報周期長。

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士表示，“2013年初成立的中國鐵路總公司，作為企業(yè)屬性，可能會選擇有較好投資效益的東中部地區(qū)投資。”

2013年8月9日，國務院下發(fā)了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，業(yè)內(nèi)稱為“國發(fā)[2013]33號文”。文件要求推進鐵路投融資體制改革，多渠道籌措鐵路建設資金，完善鐵路運價體系，盤活鐵路用地資源等多項措施。

不久前，李克強總理在蘭州考察蘭渝鐵路時也強調(diào)說，“西部鐵路開發(fā)意義重大，這是人民翹首期盼的。再者，中西部正在接受東部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。鐵路的建設對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有意義，西部發(fā)展是中國最大的回旋余地所在。”

“國發(fā)［2013］33號文出來之后，國家主要投資干線鐵路，地方要干的事很多，壓力較大。”曾義平向《每日經(jīng)濟新聞》記者直言，“國家要將用于鐵路建設的中央預算內(nèi)資金主要投向西部地區(qū)，但西部地區(qū)鐵路建設規(guī)模相當大。”

實際上，僅在四川境內(nèi)，鐵路投資籌資壓力已經(jīng)很大。資料顯示，預計未來5年，四川省還需要承擔國家干線鐵路建設資金450億元左右。

不過，從國發(fā)［2013］33號文提出“研究設立鐵路建設基金”以來，至今還未看到這一基金的最新進展。近日，中國鐵路總公司總經(jīng)理盛光祖公開表示，下一步將積極做好鐵路建設基金的相關準備工作，待國務院批準后立即啟動實施。

亟需國家資金扶持/

除了資金以外，西部特殊的地理環(huán)境也讓當?shù)罔F路建設遭遇極大的環(huán)評難題。據(jù)悉，僅在四川一地，因為涉及“變更環(huán)評”問題以及與國家相關部委協(xié)調(diào)難度大等原因，該省多條鐵路項目已推遲開工時間。

公開資料顯示，2013年中國鐵路總公司實現(xiàn)經(jīng)營收入10426億元，同比增長7%。其中運輸收入6051.2億元，同比增長14%，全面實現(xiàn)盈虧平衡。據(jù)《21世紀經(jīng)濟報道》援引消息人士稱，中國鐵路總公司之所以能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡，應該得益于財政部2013年底給予的400多億元公益性補貼。

北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授趙堅曾分析說，在目前所有的鐵路項目中，只有運煤專線是盈利的，其他包括京滬高鐵、京津城際在內(nèi)的所有客運線路都處于虧損狀態(tài)。

而當前鐵路虧損陰影及配套政策的滯后性，似乎成了鐵路投資難以吸引民資的重要障礙。

曾義平透露，作為參與國家合資鐵路建設的四川省級出資人代表的四川省鐵路產(chǎn)業(yè)投資集團，未來一段時間將面臨較大的還本付息和籌資壓力，部分市州由于建設任務重且財力薄弱，鐵路建設資金籌集難度也相當大。“國家應考慮對支持西部地區(qū)鐵路建設的銀行貸款給予特殊的傾斜政策，允許適當延長還款期限或給予貸款貼息支持。”

四川樣本

首例“純地方版”鐵路力爭今年開工一條 民資熱情暫未激活

每經(jīng)記者 杜冉樂 發(fā)自成都

頗具鐵路改革象征意義的川南城際鐵路（以下簡稱川南鐵路），曾被多家媒體封為全國首例“純地方版”鐵路。從2013年8月開始胎動，到10月在西博會上公開吹風引入民資，川南鐵路可謂扯足了人們的眼球。

近日，《每日經(jīng)濟新聞》記者從四川省發(fā)改委鐵建綜合處了解到，目前四川省正在準備川南鐵路公司籌建方案，春節(jié)后可能出爐。其中，內(nèi)自宜、內(nèi)瀘城際鐵路要力爭2014年開工一條。

不過，引入民資實施起來并不容易。四川省發(fā)改委相關負責人表示，地方政府不是不想引入民資，甚至可以讓民資完全控股，但民資不愿意主動進來，只能由政府主導推進。“民資進入難的原因很復雜，未來要引入民資必須改變鐵路收益分配機制，還有運價機制、結(jié)算機制等。”

四川鐵投主導組建/

“城際鐵路必須發(fā)展，也包括西部地區(qū)在內(nèi)。”中科院院士、中鐵隧道集團副總工程師王夢恕向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，從單位能耗的角度來看，1噸貨1公里公路運輸需要消耗的資源比鐵路運輸需要消耗的資源多出很多。

2013年11月初，四川省鐵路產(chǎn)業(yè)投資集團（以下簡稱四川鐵投）董事長、黨委書記孫云在接受媒體采訪時透露，四川川南城際鐵路股份有限責任公司將由四川鐵投牽頭組建，涉及內(nèi)江、自貢、瀘州、宜賓等城市。

2014年1月3日，四川省發(fā)改委鐵建綜合處處長曾義平也向記者確認，目前牽頭組建方為四川鐵投。

據(jù)了解，四川鐵投成立于2009年，注冊資本90億元，是四川省政府授權(quán)出資設立的國有投資集團，主要代表四川省參與國家和地方合資項目以及省內(nèi)地方鐵路項目的投融資、建設、運營與管理等，旗下還有上市公司四川路橋（600039，SH）等。

“目前川南地區(qū)發(fā)展比較快，幾個中心城市之間相距都差不多100公里。”曾義平表示，川南地區(qū)公路網(wǎng)已經(jīng)趨于完善，但鐵路一直是個短板。

實際上，四川率先啟動川南鐵路投資開發(fā)，正趕上了當前國家鐵路改革的東風。2013年3月，中國鐵路總公司正式掛牌成立，鐵路上的“政企分開”掀開了新的一頁。5個月后，國務院發(fā)布《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（即國發(fā)［2013］33號文，以下簡稱《意見》）。

《意見》強調(diào)，“城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)將向地方政府和社會資本敞開，同時鼓勵社會資本投資建設鐵路。”

2013年10月，在第十四屆中國（成都）西部博覽會有關四川重大投資項目推介會上，四川省發(fā)改委主任唐利民對外表示，“我們正在編制川南鐵路的可行性研究報告，籌備方案，2014年會納入招商。”

曾義平告訴記者，“目前，省里正在籌劃川南鐵路公司組建方案，并將最大限度地吸引社會資本參與，最終改建為股權(quán)多元化的有限責任公司。”

據(jù)四川省發(fā)改委最新消息透露，在2014年推進川南鐵路投資建設中，內(nèi)自宜、內(nèi)瀘城際鐵路要力爭開工一條。

預計造價1億元/公里/

在上述重大項目推介會上，四川省發(fā)改委副主任兼省鐵建辦專職副主任代永波曾向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，“我們初步的想法是引進民間資本，爭取在2014年開工建設。預計率先啟動建設的內(nèi)自宜城際鐵路長約138公里，投資143億元左右，建設周期4~5年，確定的資本金將按照總投資的50%考慮。”

雖然城際鐵路已向民資開放，但籌集資金仍是擺在地方政府面前的頭等大事。記者了解到，2012年宜賓市級公共財政收入完成32.3億元，其中市級交通運輸支出5.48億元；2012年瀘州市級公共財政收入完成30.2億元，2013年前6個月完成16.9億元，僅完成預算的48%。

瀘州市財政局此前公告透露，受白酒和煤炭產(chǎn)業(yè)減收影響，以及部分區(qū)縣缺少后續(xù)財源、收入增長乏力等問題尚未得到有效解決，同時，加快經(jīng)濟社會發(fā)展、推進重點項目建設對財政資金需求越來越大，財政籌集資金困難不斷增多。

“國發(fā)33號文出來后，現(xiàn)在地方要承擔的事情很多。”曾義平坦言，“建設川南鐵路，省里會出部分資金，讓川南幾個市州出資20億~30億元，各地的壓力非常大。”

公開資料顯示，目前整個四川在建的鐵路項目有16個，投資總額3300億元左右。

社會資本進入意愿低/

“拆掉彈簧門，打碎玻璃門，打開旋轉(zhuǎn)門”，這是唐利民在上述重大項目推介會上的承諾，為的是大力激活民間資本的投資熱情。不過，除了資源性鐵路等因預期有投資收益被看好之外，社會資本對地方城際鐵路的投資熱情并不高。

“發(fā)展軌道交通，川南是不賺錢的。”西南交通大學交通運輸學院副院長帥斌在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，地方引導企業(yè)模式下，客貨運目標不一致，比如川南礦產(chǎn)資源豐富，貨運比客運需求大，社會資本投資資源性鐵路的熱情更高。

此前，有業(yè)內(nèi)專家曾指出，按照以往的慣例，在政府主導下，民資參股地方合資鐵路，在公司治理上難有話語權(quán)，也會影響到投資回報率。

不過，代永波直言，“我們完全可以讓社會資本來做，他們也可以完全控股，但關鍵是目前沒有社會資本愿意主動進來。所以我們只好先讓四川鐵投來牽頭做，在建設運營中引導民資進入，地方政府再逐步退出。”

那么，阻礙民資進入的原因是什么？代永波表示，“民資進入難的原因很復雜，目前在鐵路系統(tǒng)，地方政府處于弱勢地位。未來要引入民資，必須改變鐵路收益分配機制，還有運價機制、結(jié)算機制等。”

記者注意到，截至目前，國發(fā)［2013］33號文僅提到了運價機制改革等幾項改革內(nèi)容：堅持鐵路運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調(diào)整機制。

但即便是針對運價機制改革，國家相應的改革細則仍暫未出臺。不過，王夢恕認為，目前地方城際鐵路要充分發(fā)揮自主能動性，地方可以探索自主定價。

清算機制改革成重點/

據(jù)了解，目前國家整個鐵道系統(tǒng)使用的仍是2005年版 《鐵路運輸進款清算辦法》（國財（2005）16號文，以下簡稱《辦法》）的清算管理辦法，其總體原則是：收入來自市場，旅客運輸、專業(yè)運輸承運結(jié)算，普通貨運分段計算，提供服務相互清算。《辦法》要求的進款清算對象，包括國家鐵路、合資鐵路、地方鐵路。

“你有一批貨要從北京運到上海，中間要經(jīng)過北京鐵路局、濟南鐵路局、上海鐵路局三個路局，這批貨的貨款在三個鐵路局之間的分配由鐵道部來核算，根據(jù)鐵道部規(guī)定的一個系數(shù)，將貨款直接分配給相關鐵路局。”北京交通大學經(jīng)管學院教授趙堅舉例說。

廣深鐵路股份有限公司王磊撰文稱，在“投融資-建設-運營-清算”這一體系的運作過程中，作為投資方，最關心的效益產(chǎn)出只有通過清算系統(tǒng)才能體現(xiàn)出來。因此，清算環(huán)節(jié)自然成為整個鐵路資本運作體系中投資者最關心的環(huán)節(jié)。

記者了解到，鐵路本身具有路網(wǎng)運營的特征，涉及地域很廣，目前路網(wǎng)連接與收入分配由鐵道部統(tǒng)一調(diào)度指揮。正因為如此，民資才擔心參股鐵路收益難以獨立核算。

廣深鐵路 （601333，SH）的IPO文件顯示，在客運清算上，客運進款全部作為旅客列車擔當鐵路運輸企業(yè)的客運營業(yè)收入，向鐵路總公司清算線路使用費、機車牽引服務費、車站旅客服務費、車站上水費等路網(wǎng)成本；在貨運、路網(wǎng)清算上，鐵路公司可以直接以清算主體的身份與鐵路總公司進行清算。

盡管如此，實際運營操作中的鐵路清算要復雜得多。在帥斌看來，客運專線如果按照“投入產(chǎn)出比”模式，在幾個區(qū)域鐵路公司進行核算，未來是否還要與國家大的鐵路網(wǎng)連接起來，并且國家的大鐵路網(wǎng)下一步如何改革，目前都還不清楚。曾義平表示，川南鐵路未來肯定要與國家路網(wǎng)連接，但目前鐵路系統(tǒng)大的清算辦法、運價如果不改革，地方可以騰挪的空間就會非常有限。