國有企業(yè)改革需要秉承“明確方向、抓大放小、依法授權、理順關系”的理念，實現國有資產監(jiān)管機構與國有企業(yè)之間真正意義上的“委托－代理”

■葉揚 作者單位：中國社會科學院公司治理研究中心

十八屆三中全會明確指出市場經濟的一般規(guī)律是由市場決定資源配置，本輪深化改革是要使市場在資源配置中起決定性作用，因此，我們不得不再次思考國有企業(yè)存在的目的、政府與國有企業(yè)的關系以及政府與市場的關系等本質性的問題。

然而，目前很多地方正在探索實施的國有企業(yè)改革卻與十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中的精神背道而馳，究其根本原因還是思想觀念因循守舊，有的與主流經典理論向左，甚至有可能出現歷史倒退的苗頭。

筆者認為，這主要是對政府與市場間關系的錯誤理解，這種錯誤理念也是當前阻礙國有企業(yè)改革最根本的問題。因此我們必須對以下三個問題有正確的認識：一是國有企業(yè)是否需要從競爭性領域退出；二是部分公共物品和準公共物品是否能由非國有企業(yè)提供；三是公用事業(yè)類國有企業(yè)是否需要設立董事會。

首先，國有企業(yè)應該逐步從競爭性領域轉向戰(zhàn)略性和公共服務性領域。

國有資產監(jiān)管機構要重新審視淡馬錫的成功理念，不是因為其利用優(yōu)勢在競爭性市場一支獨秀、攫取利潤，而恰恰是因為其培育新興市場，待市場成熟、競爭充分后適度、適時退出，轉而進入其他非國有資本不愿意進入的領域，真正做到了有進有退、有所為有所不為。

其次，國有企業(yè)和非國有企業(yè)都能成為公共物品與準公共物品的提供主體。

從國內外公共物品和準公共物品提供方式的實踐來看，引入競爭往往是資源配置帕累托改進的最有效方式，因此部分準公共物品完全可以由非國有企業(yè)提供。

最后，國有企業(yè)董事會的決策地位不可或缺。

從表面上看，提供公共物品和準公共物品的國有獨資公司由于完全由財政撥款、補貼，僅僅是完成政府交辦的任務，幾乎沒有自由決策的事項，因此根本不用設立董事會。然而，只要是資源配置，都存在如何實現最優(yōu)的問題，這需要廣泛、深入地調查研究，專業(yè)的分析和判斷，因此董事會的決策作用不可或缺。

筆者認為，未來國有企業(yè)改革路徑應從以下兩方面入手。

一是建立實質性的“委托－代理”關系。

目前各級國資監(jiān)管機構與真正意義上“淡馬錫”一臂之距的股東角色還相去甚遠，因此國有企業(yè)改革依舊需要秉承“明確方向、抓大放小、依法授權、理順關系”的理念，實現國有資產監(jiān)管機構與國有企業(yè)之間真正意義上的“委托－代理”。以管資本為主、積極發(fā)展混合所有制進行國資國企改革是今后改革的方向，但不是設立了國有資本運營公司或投資公司、實行了股權多元化，現行國資系統“委托－代理”中存在的問題就解決了。各級政府及國有資產管理機構應該適時轉變觀念，深刻領會中央的精神，將管資本作為真正履行淡馬錫“一臂之距”股東職責的契機，認真思考“有所為、有所不為”的本質問題。國有資本運營公司和投資公司的設立，將進一步明確國有資本“公益型、戰(zhàn)略性、環(huán)保性、科技性”的投向，同時也將國有資產監(jiān)管機構與國有企業(yè)拉開了適當的距離，進一步防止“政策之手”干預企業(yè)正常經營。

二是發(fā)揮公司法人治理結構中董事會的核心作用。

“抓大放小、依法授權”實質上就是在理順“委托－代理”關系的基礎上，以董事會為核心，進一步構建協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。目前，各級國有資產監(jiān)管機構普遍以董事會建設為核心加強國有企業(yè)公司治理，已取得了階段性成效，但還應該從以下三個方面進一步突破：

首先，增強董事會獨立性。

《OECD國有企業(yè)董事會治理——國際實踐概述》中明確指出，董事會在國有企業(yè)公司治理中起核心作用，并應該保持董事會的獨立性。但是從國內普遍的實踐來看，目前我國各級國有企業(yè)董事會本身的獨立性較弱，并且沒有被賦予應有的權力，主要表現在對經理層的任免權和部分事權，國有企業(yè)董事會擁有總經理獨立聘任權的情況更是鳳毛麟角，應盡快賦予其合法權力，進一步提高國有企業(yè)董事會的獨立性，并根據十八屆三中全會《決定》中的要求，“建立職業(yè)經理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用”。此外，董事尤其是外部董事的選擇決定了董事會的獨立性，然而目前很多地方依然沒有賦予國資監(jiān)管機構選擇董事的權力，尤其是外部董事往往成為“退休領導俱樂部”和榮譽勛章，因此外部董事過半數依然要繼續(xù)推進，更重要的是外部董事職業(yè)化、市場化、專業(yè)化需要進一步提升。

其次，實行分類監(jiān)管。

國資委成立至今，在公司治理方面仍處于一刀切的粗放型局面，無論企業(yè)規(guī)模大小、是何類型，都是一把尺子、一桿稱、一鍋粥，以統一標準來衡量，國有企業(yè)分類治理模式尚未形成。分類監(jiān)管是社會主義市場經濟發(fā)展到一定程度對國資、國企改革提出的必然要求，因此十八屆三中全會《決定》中明確指出要“準確界定不同國有企業(yè)功能”。在實踐中，中央和部分地方國資委在國資監(jiān)管時已有分類的意識和初步做法，例如分類干部管理、分類業(yè)績考核，但在法人治理結構這種所謂的頂層設計方面尚屬空缺。即便如此，分類也絕不是目的，而是手段，因此不能為了分類而分類。分類的目的是使屬性相同的企業(yè)具有可比性，使屬性不同的企業(yè)具有差異性和區(qū)別性，從而才能更加客觀、實際、公正地進行評價，有針對性地進行指導和監(jiān)管。

最后，是構建量化評價體系。

目前，董事會量化評價尚未普及。各國資委在受理董事會年度工作報告方面開展了不同程度的制度創(chuàng)新，但這種評價模式更大程度上屬于定性的方式。雖然個別地方國有資產監(jiān)管機構（上海國資委）初步探索建立了量化評價指標體系，但也沒有針對每一類型的企業(yè)進行分類評價。

筆者認為，國有企業(yè)基本可以從四個維度進行分類，按照提供產品的性質可以分為公用類、戰(zhàn)略類和競爭類，按照行業(yè)類別可以分為工農產品制造類、建筑房地產類、商旅服務類和投資類，按照規(guī)模大小可以分為規(guī)模較大、規(guī)模中等和規(guī)模較小，按照資產證券化率可以分為整體上市、部分上市和非上市。其中，根據企業(yè)提供產品的屬性和本質目的來劃分，應當是國資委分類監(jiān)管的主要原則和標準。在實踐中，如果遇到集團多主業(yè)的情況，應當揭開“集團的面紗”，按照各業(yè)務板塊的權重區(qū)別對待，通過各種手段踏踏實實做到監(jiān)管下沉，而不是停留在表面和形式上。更重要的是，進行分類評價時，則應該根據四個維度分別設定有針對性的指標，根據企業(yè)的特點將各維度的分類指標整合成一個特定的指標集。