每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 金微 發(fā)自商丘    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自商丘

在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)？對(duì)地方政府而言，招商引資被冠以穩(wěn)增長(zhǎng)“火車(chē)頭”之名，引資壓力層層加碼給各部門(mén)，寄望通過(guò)這一抓手盤(pán)活項(xiàng)目、解決財(cái)政難題。

于是，有地方政府給企業(yè)“畫(huà)餅”：讓企業(yè)代替地方政府承擔(dān)前期土地征收等職能，并許諾這塊土地最終會(huì)屬于該企業(yè)。

但按照國(guó)土部門(mén)的程序，土地出讓必須要走招拍掛程序，這一環(huán)節(jié)無(wú)法保證地方政府的諾言兌現(xiàn)，最終有些企業(yè)前期投入的資金打了水漂。而地方政府獲得了土地出讓金，同時(shí)發(fā)展了支柱產(chǎn)業(yè)——房地產(chǎn)。

其間交織著政府與市場(chǎng)的復(fù)雜關(guān)系，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》將通過(guò)一些案例，來(lái)剖析經(jīng)濟(jì)下行壓力下的政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題。

“我們花錢(qián)補(bǔ)償農(nóng)民、平整土地，政府來(lái)掛牌，最后摘牌的卻不是我們。”鄒偉（化名）抱著一疊厚厚的發(fā)票說(shuō)，這幾年上千萬(wàn)資金都投在土地上，實(shí)業(yè)項(xiàng)目也荒廢了。

2004年，鄒偉所在的凱悅教育器材有限公司 （以下簡(jiǎn)稱凱悅公司）被商丘市以招商引資的形式從深圳引進(jìn)，當(dāng)時(shí)政府承諾給企業(yè)劃撥土地，但項(xiàng)目擱置多年沒(méi)有進(jìn)展，鄒偉最后寄望成立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司替代實(shí)業(yè)，但土地最終被別人摘走，前期投入的費(fèi)用也打了水漂。

其后，鄒偉向商丘市國(guó)土部門(mén)提出申請(qǐng)，要求賠償自己前期投入及相關(guān)損失所有費(fèi)用共計(jì)一千多萬(wàn)元。目前當(dāng)?shù)卣褪欠褓r償尚未達(dá)成一致。當(dāng)?shù)匾幻槿耸空f(shuō)，地方財(cái)政緊張，他們最初承諾給企業(yè)的是“劃撥土地”，這樣可以免費(fèi)從農(nóng)民手里獲得大量土地，但這只是個(gè)名頭，最終是希望以出讓形式獲得巨額土地出讓金。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，在這個(gè)過(guò)程中，地方有意通過(guò)政策引導(dǎo)實(shí)體企業(yè)去做房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以獲得大量土地財(cái)政，這對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的擠出效應(yīng)明顯。

“劃撥土地”引企業(yè)投資/

我國(guó)法律規(guī)定，只有國(guó)家享有征收土地的權(quán)利，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織不能以實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的名義進(jìn)行土地征收。然而，按照商丘當(dāng)?shù)貒?guó)土局官員的說(shuō)法，“這幾年都是這樣來(lái)操作的。”地方政府通常讓企業(yè)出資平整土地墊付農(nóng)民補(bǔ)償款，但是公開(kāi)招拍掛時(shí)又被其他企業(yè)奪標(biāo)，前期介入的企業(yè)蒙受巨大損失。2004年，商丘市興辦各類招商引資項(xiàng)目3676個(gè)。之后，商丘更是上演了“千名干部離崗招商”的盛況，由領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)到沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)招商。

當(dāng)時(shí)商丘市睢陽(yáng)區(qū)政府到深圳市招商引資，從事教育產(chǎn)品企業(yè)的鄒偉就搭上了這輛快車(chē)，他決定到睢陽(yáng)區(qū)投資建設(shè)一家生產(chǎn)高科技教育產(chǎn)品的企業(yè)。

睢陽(yáng)區(qū)發(fā)改委2006年12月26日的一份文件顯示，同意凱悅公司新建多功能電化、電教設(shè)備生產(chǎn)線，項(xiàng)目總建筑面積2000平方米，總投資4500萬(wàn)元，資金全部自籌。鄒偉表示，“當(dāng)時(shí)討論的時(shí)候，我們出資金，政府承諾劃撥土地支持我們的項(xiàng)目。”

目前我國(guó)土地市場(chǎng)主要分為劃撥用地和出讓用地兩種。出讓用地是目前最普遍的取得土地使用權(quán)的方式，需向國(guó)家支付土地出讓金以取得使用權(quán)。劃撥用地則可以“無(wú)償獲得”，但僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)、軍事、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)等用地。

2004年，商丘市出臺(tái)的《招商引資優(yōu)惠政策》明確提到，“凡在本市舉辦的外來(lái)投資企業(yè)，可以按照出讓、租賃、劃撥等方式依法取得土地使用權(quán)。”

鄒偉表示，政府招商文件有這樣的優(yōu)惠，加上他做的是教育產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，可以公共用地名義獲得劃撥用地，“但是文字性的材料我們沒(méi)有。”

當(dāng)時(shí)，為支持該項(xiàng)目的落實(shí)，區(qū)政府決定征收位于睢陽(yáng)區(qū)古宋鄉(xiāng)曹閣村委會(huì)曹閣村民組歸德南路路西約29畝（即2010-167號(hào)）的土地。按我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地使用權(quán)的劃撥要經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納土地補(bǔ)償款等費(fèi)用后，政府才將該幅土地交由其使用。

當(dāng)時(shí)，鄒偉提交的費(fèi)用包括：凱悅公司2005年4月投入2600元、1000元用于該宗土地的測(cè)量、規(guī)劃，2007年12月出資146萬(wàn)元對(duì)農(nóng)民土地補(bǔ)償、12萬(wàn)元用于鄉(xiāng)村公益金提取。2008年7月，他還向商丘市規(guī)劃局繳納5000元的測(cè)繪費(fèi)。

但這塊土地劃撥使用的手續(xù)一直沒(méi)有辦下來(lái)。至于原因，商丘國(guó)土局辦公室主任李運(yùn)興說(shuō)，事實(shí)上2007年國(guó)土局就沒(méi)有給企業(yè)劃撥土地的政策。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者以企業(yè)身份咨詢了睢陽(yáng)區(qū)招商局，招商局項(xiàng)目負(fù)責(zé)人宋崇天回應(yīng)，政府劃撥土地一年只有八九十畝的名額，政府機(jī)構(gòu)還搶得緊，連政府企業(yè)都輪不上，更不用說(shuō)民營(yíng)教育類的項(xiàng)目，“現(xiàn)在劃撥用地的洽談只是框架性協(xié)議，與實(shí)質(zhì)劃撥土地給你有根本性區(qū)別，5年前就辦不成這個(gè)土地了，現(xiàn)在工業(yè)項(xiàng)目用地競(jìng)拍都很困難。”

睢陽(yáng)區(qū)發(fā)改委通過(guò)宣傳部向記者回復(fù)稱，發(fā)改委只是負(fù)責(zé)立項(xiàng)，至于土地的事主要是國(guó)土局負(fù)責(zé)，而發(fā)改委只是協(xié)助招商企業(yè)解決土地。

企業(yè)出錢(qián)征地跑指標(biāo)/

當(dāng)時(shí)的鄒偉還蒙在鼓里，依然做著劃撥土地的夢(mèng)。由于土地手續(xù)一直無(wú)法辦下來(lái)，商丘國(guó)土局的答復(fù)是沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，并給他指明了一個(gè)方向：跑指標(biāo)。

目前，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，每年各省份新增建設(shè)用地指標(biāo)控制在一定范圍內(nèi)。由于城鎮(zhèn)化的提速，像河南這類農(nóng)業(yè)大省建設(shè)用地指標(biāo)日趨緊張。2011年，河南的用地指標(biāo)大約需要60萬(wàn)畝，但實(shí)際獲批的只有20萬(wàn)~25萬(wàn)畝。

在建設(shè)用地指標(biāo)稀缺的背景下，分到各個(gè)市縣的指標(biāo)成為可公開(kāi)交易的商品，一些市縣的土地指標(biāo)緊張，可以購(gòu)買(mǎi)富余縣市的指標(biāo)，河南幾年前就開(kāi)始實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)縣流轉(zhuǎn)。

“國(guó)土局當(dāng)時(shí)說(shuō)商丘的建設(shè)用地指標(biāo)沒(méi)有，但可以從鄰縣購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)。這些購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)的錢(qián)都是我們出的。”鄒偉提供的票據(jù)顯示，2009年9月，他曾向有關(guān)機(jī)關(guān)繳納14.71萬(wàn)元作為該宗土地的指標(biāo)調(diào)劑費(fèi)。寧陵縣國(guó)土局2008年12月的文件顯示，“同意商丘市2008年第八批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用我縣補(bǔ)充耕地指標(biāo)，面積1.6公頃。”

河南省人民政府2009年5月的土地管理文件顯示，批復(fù)了商丘市2008年第八批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)征收土地。其中就包括睢陽(yáng)區(qū)古宋鄉(xiāng)古宋村地塊。

此時(shí)的商丘，房地產(chǎn)市場(chǎng)如火如荼，城市郊區(qū)土地迅速升值。當(dāng)時(shí)商丘市包括古宋鄉(xiāng)附近上百畝原本用于工業(yè)建設(shè)的土地被一一切割，到最后只有鄒偉的28畝地還打算開(kāi)發(fā)教育投資項(xiàng)目。

事實(shí)上，只要農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的文件批復(fù)下來(lái)，再將用于工業(yè)開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地轉(zhuǎn)成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的商業(yè)用地就水到渠成了。宋崇天在回復(fù)中也提到房地產(chǎn)對(duì)工業(yè)用地的擠占，“關(guān)鍵的原因在于現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)土地用量太大，土地緊縮，工業(yè)項(xiàng)目只能放到縣城。”

鄒偉不得不投身房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，他注冊(cè)了鴻偉房地產(chǎn)有限公司。“我們那塊地做工廠的話，面積太小不好做，原有的招商優(yōu)惠政策不在了，我想如果做開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)收益也還行，而且有些新的優(yōu)惠政策。”

在這當(dāng)中，地方政府的稅收優(yōu)惠政策，起到了一定引導(dǎo)作用，使實(shí)體企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)。

土地被其他企業(yè)“奪走”/

對(duì)于地方政府而言，做房地產(chǎn)意味著有更多的土地出讓收入。按照相關(guān)規(guī)定，土地征收之前的補(bǔ)償?shù)裙ぷ鞫荚撚烧畞?lái)做，但受財(cái)力限制，這些工作只能由企業(yè)“代勞”。

商丘市多名官員也證實(shí)了財(cái)政困難的說(shuō)法。睢陽(yáng)區(qū)一名干部說(shuō)，“尤其是區(qū)政府，沒(méi)有土地收入，財(cái)政主要靠轉(zhuǎn)移支付，我們當(dāng)然也希望企業(yè)能夠落戶。”

有了建設(shè)用地指標(biāo)后，鄒偉只要到市里申請(qǐng)規(guī)劃審批等手續(xù)即可。2010年5月30日，商丘睢陽(yáng)區(qū)集中整治違法違規(guī)用地領(lǐng)導(dǎo)組辦公室給鄒偉下發(fā)了一份 “關(guān)于限期完善規(guī)劃和土地手續(xù)的緊急通知”，稱古宋鄉(xiāng)28畝土地是批而未征、征而未供土地，應(yīng)限期完成 “規(guī)劃審批手續(xù)、土地申報(bào)手續(xù)”。

鄒偉認(rèn)為，事實(shí)上，這份文件也佐證了土地是歸他們，“如果不是我們的土地，他們?yōu)槭裁匆挛淖屛覀兺瓿蓪徟陥?bào)手續(xù)？當(dāng)時(shí)我們向規(guī)劃局申請(qǐng)土地出讓和規(guī)劃，這些費(fèi)用都是我們出。”

記者看到，2010年3月15日，商丘國(guó)土局向商丘市規(guī)劃局提交了一份《關(guān)于征求規(guī)劃條件的函（2010-05）》，“擬近期依法公開(kāi)出讓（28畝土地）的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。”直到當(dāng)年7月14日，商丘城鄉(xiāng)規(guī)劃局正式批復(fù)了“建設(shè)用地規(guī)劃條件”的函，用地性質(zhì)為“二類居住地（兼容商業(yè)）。”

鄒偉提供的發(fā)票顯示：2009年11月25日向商丘市財(cái)政局繳納了463320元相關(guān)費(fèi)用，2010年3月又投入了1900元用于該宗土地的測(cè)量、制圖。2010年7月16日，商丘金地土地評(píng)估事務(wù)所對(duì)這塊土地的估值為745萬(wàn)元。商丘國(guó)土局2011年9月23日的該地塊土地使用權(quán)掛牌出讓公告中，起始價(jià)定為1600萬(wàn)元。

但在競(jìng)拍環(huán)節(jié)，鄒偉卻沒(méi)有獲得這塊土地，該地塊最終被新鄉(xiāng)市天恩房地產(chǎn)公司以3200萬(wàn)元摘走。鄒偉說(shuō)：“當(dāng)時(shí)就我們兩家企業(yè)叫價(jià)，這家企業(yè)在前十幾個(gè)小時(shí)才報(bào)名競(jìng)拍，顯得志在必得，這塊土地價(jià)格整整抬高了一倍，我們叫不過(guò)別人，只能看著土地被叫走。”

商丘市國(guó)土局副局長(zhǎng)聶世建在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)說(shuō)：“因?yàn)槭枪_(kāi)招拍掛，我們不能叫其他人不報(bào)名，即便報(bào)名我也要說(shuō)明是兩家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)出價(jià)高誰(shuí)就能獲得土地，結(jié)果凱悅叫價(jià)叫不上去就棄權(quán)了。”

實(shí)際上，這種前期墊付資金的情況，在國(guó)內(nèi)多地土地拍賣(mài)上存在。多位熟知此項(xiàng)操作的官員和企業(yè)表示，一般國(guó)土部門(mén)可以暗中設(shè)定條件或者暗中打招呼，讓其他企業(yè)知難而退，以確保這家企業(yè)拿到這塊地，“即使拿不到地，企業(yè)在投入資金拆遷的時(shí)候，也會(huì)和政府有個(gè)協(xié)議，即使沒(méi)有中標(biāo)也要退還資金，并按約定付息。”

但鄒偉當(dāng)時(shí)沒(méi)有和政府簽訂文字性協(xié)議，只有提交給財(cái)政局、國(guó)土局的各類發(fā)票證據(jù)。在他看來(lái)，自己花錢(qián)出力整理的土地怎么可能會(huì)到別人手里，“政府拿我們的錢(qián)征地，拿我們的錢(qián)掛牌拍賣(mài)，獲得巨額的土地出讓金，但對(duì)我們公司卻沒(méi)有任何賠償”。記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，這塊地已進(jìn)入實(shí)際開(kāi)發(fā)階段。

地方違規(guī)因資金短缺/

在商丘有此類遭遇的不僅凱悅一家?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，2013年5月9日，河南邦冠置業(yè)有限公司也遇到過(guò)類似情況。一名長(zhǎng)期關(guān)注此類案件的律師認(rèn)為，從劃撥用地到出讓用地有個(gè)問(wèn)題：如果是出讓土地，征地程序比較麻煩，要經(jīng)全體農(nóng)民開(kāi)會(huì)同意，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償也較高，但好處在于政府能夠獲得土地出讓金。如果是劃撥土地，誰(shuí)用地誰(shuí)出錢(qián)，企業(yè)與農(nóng)民談，政府是沒(méi)有土地出讓收入的，但操作比較簡(jiǎn)單，因?yàn)橐怨矂潛苡玫氐拿x征地，農(nóng)民容易談妥，“現(xiàn)在這兩個(gè)方式對(duì)換下，地方政府可以拿到出讓金，又能省去很多麻煩。”

該律師提到，很多用地都采用從劃撥用地到出讓用地的方法，“如果企業(yè)摘牌了，那沒(méi)什么問(wèn)題，但現(xiàn)在關(guān)鍵是企業(yè)出了錢(qián)又沒(méi)有拿到地。”

聶世建也證實(shí)這類情況不是單一存在。“凱悅是商丘涉及金額最大的也是反應(yīng)最為激烈的，還有幾家沒(méi)有處理，后續(xù)還有許多類似案例。如果自己摘牌就沒(méi)有任何糾紛和問(wèn)題。”

聶世建說(shuō)，“2008年商丘市自己下發(fā)過(guò)文件，不允許私下進(jìn)行兌付，但這幾年來(lái)還是在這樣操作，直到今年才嚴(yán)格禁止。”但地方政府顯然面臨兩難：一方面有招商引資的需求，另一方面又有實(shí)際的財(cái)政困難。

“商丘原本都這樣操作，因?yàn)楦F嘛，但可以明確的是，這種操作手段合情合理不合法。”在聶世建看來(lái)，出現(xiàn)這種情況與地方財(cái)政緊張有關(guān)。招來(lái)的企業(yè)不僅跟國(guó)土部門(mén)打交道，還要跟基層政府打交道。從一開(kāi)始就簽招商引資合同，企業(yè)私下跟老百姓接觸，雙方談大概的土地補(bǔ)償價(jià)格等，“按照國(guó)家政策來(lái)說(shuō)，土地批下來(lái)必須得走招拍掛這關(guān)，招拍掛的時(shí)候，就可能被別人摘牌。”

他也強(qiáng)調(diào)，企業(yè)征收地的錢(qián)以及前期花的錢(qián)，政府得給人家，“不但退本金，而且還給人家利息”。

目前，當(dāng)?shù)卣诜e極做工作，1月底已給市政府打了報(bào)告，但市政府也決定不了，需要財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)察等多部門(mén)拿出意見(jiàn)。“目前我們國(guó)土部門(mén)的意見(jiàn)已經(jīng)報(bào)上去了，其他各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)正在匯總。”聶世建說(shuō)。

但地方政府如何償還企業(yè)這筆錢(qián)也是個(gè)問(wèn)題。此前針對(duì)地方將高額土地出讓金返還回給企業(yè)，或者變相將出讓金打折的做法，國(guó)土部已下文要求“地方收取土地出讓金不得隨意返還”。

根據(jù)聶世建的介紹，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)的意見(jiàn)是，從這塊地的出讓金中拿出10%，也就是320萬(wàn)元給凱悅作為補(bǔ)償，“我堅(jiān)持，該給的一定得給人家，只要是合情合理，但法律上沒(méi)有這樣的規(guī)定。”

他打開(kāi)電腦，上面是一份國(guó)土局給市政府的匯報(bào)材料，其中列出了三個(gè)需要探討的問(wèn)題：1、給不給這家企業(yè)前期投入，如果給的話按什么標(biāo)準(zhǔn)算？2、前期征地的利息給不給，給的話怎么算？3、給不給投資回報(bào)，給的話按照什么標(biāo)準(zhǔn)給？