在經濟下行壓力下，如何實現(xiàn)穩(wěn)增長？對地方政府而言，招商引資被冠以穩(wěn)增長“火車頭”之名，引資壓力層層加碼給各部門，寄望通過這一抓手盤活項目、解決財政難題。

每經記者 金微 發(fā)自商丘

于是，有地方政府給企業(yè)“畫餅”：讓企業(yè)代替地方政府承擔前期土地征收等職能，并許諾這塊土地最終會屬于該企業(yè)。

但按照國土部門的程序，土地出讓必須要走招拍掛程序，這一環(huán)節(jié)無法保證地方政府的諾言兌現(xiàn)，最終有些企業(yè)前期投入的資金打了水漂。而地方政府獲得了土地出讓金，同時發(fā)展了支柱產業(yè)——房地產。

其間交織著政府與市場的復雜關系，《每日經濟新聞》將通過一些案例，來剖析經濟下行壓力下的政府與市場的邊界問題。

“我們花錢補償農民、平整土地，政府來掛牌，最后摘牌的卻不是我們?！编u偉（化名）抱著一疊厚厚的發(fā)票說，這幾年上千萬資金都投在土地上，實業(yè)項目也荒廢了。

2004年，鄒偉所在的凱悅教育器材有限公司 （以下簡稱凱悅公司）被商丘市以招商引資的形式從深圳引進，當時政府承諾給企業(yè)劃撥土地，但項目擱置多年沒有進展，鄒偉最后寄望成立房地產開發(fā)公司替代實業(yè)，但土地最終被別人摘走，前期投入的費用也打了水漂。

其后，鄒偉向商丘市國土部門提出申請，要求賠償自己前期投入及相關損失所有費用共計一千多萬元。目前當?shù)卣褪欠褓r償尚未達成一致。當?shù)匾幻槿耸空f，地方財政緊張，他們最初承諾給企業(yè)的是“劃撥土地”，這樣可以免費從農民手里獲得大量土地，但這只是個名頭，最終是希望以出讓形式獲得巨額土地出讓金。

《每日經濟新聞》記者了解到，在這個過程中，地方有意通過政策引導實體企業(yè)去做房地產開發(fā)，以獲得大量土地財政，這對實體經濟的擠出效應明顯。

“劃撥土地”引企業(yè)投資/

我國法律規(guī)定，只有國家享有征收土地的權利，企業(yè)等經濟組織不能以實施經濟政策的名義進行土地征收。然而，按照商丘當?shù)貒辆止賳T的說法，“這幾年都是這樣來操作的。”地方政府通常讓企業(yè)出資平整土地墊付農民補償款，但是公開招拍掛時又被其他企業(yè)奪標，前期介入的企業(yè)蒙受巨大損失。2004年，商丘市興辦各類招商引資項目3676個。之后，商丘更是上演了“千名干部離崗招商”的盛況，由領導帶隊到沿海經濟發(fā)達地區(qū)招商。

當時商丘市睢陽區(qū)政府到深圳市招商引資，從事教育產品企業(yè)的鄒偉就搭上了這輛快車，他決定到睢陽區(qū)投資建設一家生產高科技教育產品的企業(yè)。

睢陽區(qū)發(fā)改委2006年12月26日的一份文件顯示，同意凱悅公司新建多功能電化、電教設備生產線，項目總建筑面積2000平方米，總投資4500萬元，資金全部自籌。鄒偉表示，“當時討論的時候，我們出資金，政府承諾劃撥土地支持我們的項目。”

目前我國土地市場主要分為劃撥用地和出讓用地兩種。出讓用地是目前最普遍的取得土地使用權的方式，需向國家支付土地出讓金以取得使用權。劃撥用地則可以“無償獲得”，但僅限于國家機關、軍事、城市基礎設施和公益事業(yè)等用地。

2004年，商丘市出臺的《招商引資優(yōu)惠政策》明確提到，“凡在本市舉辦的外來投資企業(yè)，可以按照出讓、租賃、劃撥等方式依法取得土地使用權?！?/p>

鄒偉表示，政府招商文件有這樣的優(yōu)惠，加上他做的是教育產業(yè)類項目，可以公共用地名義獲得劃撥用地，“但是文字性的材料我們沒有。”

當時，為支持該項目的落實，區(qū)政府決定征收位于睢陽區(qū)古宋鄉(xiāng)曹閣村委會曹閣村民組歸德南路路西約29畝（即2010-167號）的土地。按我國現(xiàn)行法律規(guī)定，土地使用權的劃撥要經縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納土地補償款等費用后，政府才將該幅土地交由其使用。

當時，鄒偉提交的費用包括：凱悅公司2005年4月投入2600元、1000元用于該宗土地的測量、規(guī)劃，2007年12月出資146萬元對農民土地補償、12萬元用于鄉(xiāng)村公益金提取。2008年7月，他還向商丘市規(guī)劃局繳納5000元的測繪費。

但這塊土地劃撥使用的手續(xù)一直沒有辦下來。至于原因，商丘國土局辦公室主任李運興說，事實上2007年國土局就沒有給企業(yè)劃撥土地的政策。

《每日經濟新聞》記者以企業(yè)身份咨詢了睢陽區(qū)招商局，招商局項目負責人宋崇天回應，政府劃撥土地一年只有八九十畝的名額，政府機構還搶得緊，連政府企業(yè)都輪不上，更不用說民營教育類的項目，“現(xiàn)在劃撥用地的洽談只是框架性協(xié)議，與實質劃撥土地給你有根本性區(qū)別，5年前就辦不成這個土地了，現(xiàn)在工業(yè)項目用地競拍都很困難?！?/p>

睢陽區(qū)發(fā)改委通過宣傳部向記者回復稱，發(fā)改委只是負責立項，至于土地的事主要是國土局負責，而發(fā)改委只是協(xié)助招商企業(yè)解決土地。

企業(yè)出錢征地跑指標/

當時的鄒偉還蒙在鼓里，依然做著劃撥土地的夢。由于土地手續(xù)一直無法辦下來，商丘國土局的答復是沒有建設用地指標，并給他指明了一個方向：跑指標。

目前，我國實行嚴格的耕地保護制度，每年各省份新增建設用地指標控制在一定范圍內。由于城鎮(zhèn)化的提速，像河南這類農業(yè)大省建設用地指標日趨緊張。2011年，河南的用地指標大約需要60萬畝，但實際獲批的只有20萬~25萬畝。

在建設用地指標稀缺的背景下，分到各個市縣的指標成為可公開交易的商品，一些市縣的土地指標緊張，可以購買富余縣市的指標，河南幾年前就開始實行建設用地指標跨區(qū)縣流轉。

“國土局當時說商丘的建設用地指標沒有，但可以從鄰縣購買指標。這些購買指標的錢都是我們出的?！编u偉提供的票據顯示，2009年9月，他曾向有關機關繳納14.71萬元作為該宗土地的指標調劑費。寧陵縣國土局2008年12月的文件顯示，“同意商丘市2008年第八批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地使用我縣補充耕地指標，面積1.6公頃。”

河南省人民政府2009年5月的土地管理文件顯示，批復了商丘市2008年第八批鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設征收土地。其中就包括睢陽區(qū)古宋鄉(xiāng)古宋村地塊。

此時的商丘，房地產市場如火如荼，城市郊區(qū)土地迅速升值。當時商丘市包括古宋鄉(xiāng)附近上百畝原本用于工業(yè)建設的土地被一一切割，到最后只有鄒偉的28畝地還打算開發(fā)教育投資項目。

事實上，只要農用地轉為建設用地的文件批復下來，再將用于工業(yè)開發(fā)的建設用地轉成房地產開發(fā)的商業(yè)用地就水到渠成了。宋崇天在回復中也提到房地產對工業(yè)用地的擠占，“關鍵的原因在于現(xiàn)在房地產市場土地用量太大，土地緊縮，工業(yè)項目只能放到縣城?！?/p>

鄒偉不得不投身房地產開發(fā)，他注冊了鴻偉房地產有限公司?！拔覀兡菈K地做工廠的話，面積太小不好做，原有的招商優(yōu)惠政策不在了，我想如果做開發(fā)房地產收益也還行，而且有些新的優(yōu)惠政策?！?/p>

在這當中，地方政府的稅收優(yōu)惠政策，起到了一定引導作用，使實體企業(yè)進入房地產行業(yè)。

土地被其他企業(yè)“奪走”/

對于地方政府而言，做房地產意味著有更多的土地出讓收入。按照相關規(guī)定，土地征收之前的補償?shù)裙ぷ鞫荚撚烧畞碜觯茇斄ο拗?，這些工作只能由企業(yè)“代勞”。

商丘市多名官員也證實了財政困難的說法。睢陽區(qū)一名干部說，“尤其是區(qū)政府，沒有土地收入，財政主要靠轉移支付，我們當然也希望企業(yè)能夠落戶?！?/p>

有了建設用地指標后，鄒偉只要到市里申請規(guī)劃審批等手續(xù)即可。2010年5月30日，商丘睢陽區(qū)集中整治違法違規(guī)用地領導組辦公室給鄒偉下發(fā)了一份 “關于限期完善規(guī)劃和土地手續(xù)的緊急通知”，稱古宋鄉(xiāng)28畝土地是批而未征、征而未供土地，應限期完成 “規(guī)劃審批手續(xù)、土地申報手續(xù)”。

鄒偉認為，事實上，這份文件也佐證了土地是歸他們，“如果不是我們的土地，他們?yōu)槭裁匆挛淖屛覀兺瓿蓪徟陥笫掷m(xù)？當時我們向規(guī)劃局申請土地出讓和規(guī)劃，這些費用都是我們出。”

記者看到，2010年3月15日，商丘國土局向商丘市規(guī)劃局提交了一份《關于征求規(guī)劃條件的函（2010-05）》，“擬近期依法公開出讓（28畝土地）的國有建設用地使用權?！敝钡疆斈?月14日，商丘城鄉(xiāng)規(guī)劃局正式批復了“建設用地規(guī)劃條件”的函，用地性質為“二類居住地（兼容商業(yè)）?！?/p>

鄒偉提供的發(fā)票顯示：2009年11月25日向商丘市財政局繳納了463320元相關費用，2010年3月又投入了1900元用于該宗土地的測量、制圖。2010年7月16日，商丘金地土地評估事務所對這塊土地的估值為745萬元。商丘國土局2011年9月23日的該地塊土地使用權掛牌出讓公告中，起始價定為1600萬元。

但在競拍環(huán)節(jié)，鄒偉卻沒有獲得這塊土地，該地塊最終被新鄉(xiāng)市天恩房地產公司以3200萬元摘走。鄒偉說：“當時就我們兩家企業(yè)叫價，這家企業(yè)在前十幾個小時才報名競拍，顯得志在必得，這塊土地價格整整抬高了一倍，我們叫不過別人，只能看著土地被叫走?！?/p>

商丘市國土局副局長聶世建在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說：“因為是公開招拍掛，我們不能叫其他人不報名，即便報名我也要說明是兩家企業(yè)競爭，誰出價高誰就能獲得土地，結果凱悅叫價叫不上去就棄權了?！?/p>

實際上，這種前期墊付資金的情況，在國內多地土地拍賣上存在。多位熟知此項操作的官員和企業(yè)表示，一般國土部門可以暗中設定條件或者暗中打招呼，讓其他企業(yè)知難而退，以確保這家企業(yè)拿到這塊地，“即使拿不到地，企業(yè)在投入資金拆遷的時候，也會和政府有個協(xié)議，即使沒有中標也要退還資金，并按約定付息?！?/p>

但鄒偉當時沒有和政府簽訂文字性協(xié)議，只有提交給財政局、國土局的各類發(fā)票證據。在他看來，自己花錢出力整理的土地怎么可能會到別人手里，“政府拿我們的錢征地，拿我們的錢掛牌拍賣，獲得巨額的土地出讓金，但對我們公司卻沒有任何賠償”。記者在現(xiàn)場看到，這塊地已進入實際開發(fā)階段。

地方違規(guī)因資金短缺/

在商丘有此類遭遇的不僅凱悅一家?！睹咳战洕侣劇酚浾吡私獾?，2013年5月9日，河南邦冠置業(yè)有限公司也遇到過類似情況。一名長期關注此類案件的律師認為，從劃撥用地到出讓用地有個問題：如果是出讓土地，征地程序比較麻煩，要經全體農民開會同意，對農民的補償也較高，但好處在于政府能夠獲得土地出讓金。如果是劃撥土地，誰用地誰出錢，企業(yè)與農民談，政府是沒有土地出讓收入的，但操作比較簡單，因為以公共劃撥用地的名義征地，農民容易談妥，“現(xiàn)在這兩個方式對換下，地方政府可以拿到出讓金，又能省去很多麻煩。”

該律師提到，很多用地都采用從劃撥用地到出讓用地的方法，“如果企業(yè)摘牌了，那沒什么問題，但現(xiàn)在關鍵是企業(yè)出了錢又沒有拿到地?！?/p>

聶世建也證實這類情況不是單一存在。“凱悅是商丘涉及金額最大的也是反應最為激烈的，還有幾家沒有處理，后續(xù)還有許多類似案例。如果自己摘牌就沒有任何糾紛和問題?！?/p>

聶世建說，“2008年商丘市自己下發(fā)過文件，不允許私下進行兌付，但這幾年來還是在這樣操作，直到今年才嚴格禁止。”但地方政府顯然面臨兩難：一方面有招商引資的需求，另一方面又有實際的財政困難。

“商丘原本都這樣操作，因為窮嘛，但可以明確的是，這種操作手段合情合理不合法。”在聶世建看來，出現(xiàn)這種情況與地方財政緊張有關。招來的企業(yè)不僅跟國土部門打交道，還要跟基層政府打交道。從一開始就簽招商引資合同，企業(yè)私下跟老百姓接觸，雙方談大概的土地補償價格等，“按照國家政策來說，土地批下來必須得走招拍掛這關，招拍掛的時候，就可能被別人摘牌?！?/p>

他也強調，企業(yè)征收地的錢以及前期花的錢，政府得給人家，“不但退本金，而且還給人家利息”。

目前，當?shù)卣诜e極做工作，1月底已給市政府打了報告，但市政府也決定不了，需要財政、審計、紀委監(jiān)察等多部門拿出意見?！澳壳拔覀儑敛块T的意見已經報上去了，其他各個部門的意見正在匯總。”聶世建說。

但地方政府如何償還企業(yè)這筆錢也是個問題。此前針對地方將高額土地出讓金返還回給企業(yè)，或者變相將出讓金打折的做法，國土部已下文要求“地方收取土地出讓金不得隨意返還”。

根據聶世建的介紹，當?shù)貒敛块T的意見是，從這塊地的出讓金中拿出10%，也就是320萬元給凱悅作為補償，“我堅持，該給的一定得給人家，只要是合情合理，但法律上沒有這樣的規(guī)定?！?/p>

他打開電腦，上面是一份國土局給市政府的匯報材料，其中列出了三個需要探討的問題：1、給不給這家企業(yè)前期投入，如果給的話按什么標準算？2、前期征地的利息給不給，給的話怎么算？3、給不給投資回報，給的話按照什么標準給？