盡早啟動“最小一攬子改革”

■用以支持改革的資源畢竟有限，萬箭齊發(fā)、四面出擊的結果，只能是延遲新體制開始起作用、改革與發(fā)展相互促進、進入良性循環(huán)的時間。為解決這一矛盾，我認為，上世紀九十年代改革中提出的“最小一攬子改革”的概念值得我們認真研究，加以利用。所謂“最小一攬子”是指每一個階段的改革都不是單項突進，而是“一攬子”進行的，但這個“一攬子”又不是面面俱到、無所不包的，而是只著重于那些最為重要和彼此關聯(lián)度最高的改革項目，以便集中力量打殲滅戰(zhàn)，使經(jīng)過改善的經(jīng)濟系統(tǒng)能夠盡快發(fā)揮效能。這就是說，從現(xiàn)在起到2020年，可以劃分為若干個由低到高的時間段，在每一個時間段都應該選少量改革項目進行配套的改革。

■全面深化改革，還應該考慮我們現(xiàn)在面臨的最大的可能的風險是什么？我認為就是國民資產(chǎn)負債表杠桿率太高。防止系統(tǒng)性風險發(fā)生的積極措施，是加快改革的進度，使新的市場經(jīng)濟體系盡早運轉起來，取得提高效率、改善經(jīng)濟狀況的效果。

■要打好這場全面深化改革的攻堅戰(zhàn)，需要注意維持一個比較寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。根據(jù)過去的改革經(jīng)驗，在一個總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經(jīng)濟環(huán)境下，全面深化改革的措施很難推出，即使推出，風險也比較大。

改革三部曲已進行到第三部

根據(jù)我國改革的歷史經(jīng)驗，通常來說大的改革行動要奏響三部曲：第一，確定改革的目標；第二，進行總體設計，制定改革的路線圖；第三，執(zhí)行總體方案，使各項改革措施落到實處。

2012年中共第十八次全國代表大會指出，“必須以更大的政治勇氣和智慧不失時機深化重要領域改革。”這意味著中共中央對過去一段時間“中國向何處去”爭論作出了明確的回答，確定了社會經(jīng)濟制度建設的目標和方向，走出了全面深化改革的第一步。

根據(jù)中共十八大提出的下一步改革目標，2013年的中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱“決定”)做出了到2020年全面深化改革的總體部署，實現(xiàn)了全面深化改革的第二個重要步驟。

《決定》內(nèi)容十分豐富，我印象最為深刻的是兩條：

第一，它把1992年中共十四大提出的市場在資源配置中起“基礎性作用”的提法改變?yōu)?ldquo;起決定性作用”。這一改變的理論意義已有不少文章加以闡述。我更加注重的是它的政治意義。這就是它對過去幾年“中國向何處去”爭論的核心問題，即“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用”這個問題做出了響亮的回答：“市場起決定作用。”

第二，《決定》強調(diào)指出，“建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”這一提法的重要意義在于，它所提出的建設統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系的要求，切中目前由于政府在資源配置中仍然發(fā)揮主導作用所造成的體制弊病。只有克服了這些弊病，才能保證市場在資源配置中起決定性作用：(1)建立統(tǒng)一的，即一體化的市場，意味著消除條塊分割造成的市場割據(jù)和碎片化弊病。(2)實現(xiàn)對內(nèi)對外“開放”，意味著實行“負面清單”和“準入前國民待遇”和消除對部分市場主體的歧視性待遇。(3)強調(diào)強化競爭，意味著消除行業(yè)保護、地方保護和目前普遍存在為害甚大的行政壟斷行為。(4)要求市場“有序”，意味著交易活動要在規(guī)則即法治的基礎上進行，消除欺行霸市等不正當競爭行為。(5)強調(diào)建設完整的市場體系，意味著改變目前要素市場十分落后的狀況，形成“企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動，平等交換的現(xiàn)代市場體系”。

上面兩段話，可以說就是作為全面深化改革主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革的總綱，用這個總綱帶起《決定》所規(guī)定的336個改革項目，就能夠做到“綱舉目張”，實現(xiàn)全面深化改革的總目標。

總之，十八屆三中全會很好地完成了確定全面深化改革的目標和制定全面深化改革的總體規(guī)劃這兩項任務，現(xiàn)在擺在我們面前的任務，就是認真落實十八屆三中全會的總體部署，切實推進《決定》規(guī)定的各項改革。

落實改革規(guī)劃要克服種種困難和障礙

事實上，確定改革的目標和制定改革的總體方案固然不易，執(zhí)行這一套方案就更加困難。這是因為，執(zhí)行《決定》必然會遇到種種困難和障礙。在我看來，全面深化改革面臨的困難和障礙主要來自三個方面：

第一個方面的困難和障礙來自舊的意識形態(tài)。中國實行過幾十年蘇聯(lián)模式，反映蘇聯(lián)體制的舊意識形態(tài)在好幾代人中有著深遠的影響。雖然鄧小平提出建設中國特色社會主義，就是要指明中國共產(chǎn)黨所追求的社會主義是一種有別于蘇聯(lián)模式的社會主義，但是現(xiàn)在有些人講起社會主義，往往還是蘇聯(lián)的那套東西。這種障礙需要經(jīng)過長期耐心的工作才能得到消除。我們必須防止這些錯誤落后的思想誤導干部和群眾，妨礙改革的推進。

第二個方面的困難和障礙來自以權謀私的特殊既得利益者。我國原有體制存在各級政府配置資源的權力過大、對官員約束不足的缺點，尋租腐敗活動有著廣泛深厚的體制基礎。這樣的制度環(huán)境孕育了一大批靠尋租活動發(fā)財致富的貪官污吏。市場化、法治化和民主化的改革鏟除尋租活動的制度基礎，損壞這些特殊既得利益者的利益，自然就會遭到他們的抵抗和反對。必須旗幟鮮明地消除來自特殊既得利益的阻撓，還要根據(jù)黨紀國法，追究他們的責任。

第三方面的困難和障礙，來自在舊體制和舊經(jīng)濟增長模式下積累起來的實際困難。例如，由于長期采用粗放模式造成的資源短缺、環(huán)境破壞，使包括水、土、空氣等人類基本生存條件都遭到了程度不等的損害。在宏觀經(jīng)濟上的集中表現(xiàn)，則是國民資產(chǎn)負債表、特別是各級政府和國有企業(yè)資產(chǎn)負債表的杠桿率(負債率)過高，隱藏著泡沫破滅、市場崩盤的危險。

這些問題的徹底消除，只能靠在改革的推動下使效率得到逐步提升。但是，在全面改革開始后的一段時期中，當改革的成本已經(jīng)付出，而改革的效果還沒有顯現(xiàn)出來的時候，就會出現(xiàn)事態(tài)加劇的可能性。于是，保持經(jīng)濟穩(wěn)定，防止資產(chǎn)負債表的缺陷演化為金融市場的系統(tǒng)性風險，就成為一項十分重要的任務。

防止系統(tǒng)性風險的發(fā)生，一方面要靠包括財政部和中央銀行在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟當局靈活地運用財政政策和貨幣政策，在發(fā)生經(jīng)濟波動時努力保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；另一方面要盡力彌補國民資產(chǎn)負債表的漏洞，防止大的金融波動的發(fā)生。

例如，審計署已經(jīng)按照國務院的要求，對地方政府的債務進行了全面審計，中央也已經(jīng)要求編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，這將使我們能夠認定各類資產(chǎn)負債表的薄弱環(huán)節(jié)，然后采取必要措施來加以消除。

又如，對一些負債率過高的企業(yè)和一些已經(jīng)資不抵債、全靠銀行貸款或政府補貼維持的“僵尸企業(yè)”，應當及早進行資產(chǎn)重組，通過出售股權、破產(chǎn)清盤等方式改善資產(chǎn)負債表的狀況。

再如，目前對老職工的社會保障欠賬以萬億元計。這是政府的一筆或有負債，雖說是“或有”的欠賬，在政府的資產(chǎn)負債表上沒有反映，其實是實實在在的欠賬，不予償還是說不過去的。上海市在2012年出售了國有企業(yè)上海家化，用以補充社會保障基金，反映就很不錯。《決定》要求“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，應當抓緊落實。

還有一些地方擁有的近期不可能有企業(yè)和居民入住和營運的“曬太陽”的開發(fā)區(qū)和“空城”，也應當及時進行處理。

改革優(yōu)先順序的選擇

防止系統(tǒng)性風險發(fā)生的積極措施，是加快改革的進度，使新的市場經(jīng)濟體系盡早運轉起來，取得提高效率、改善經(jīng)濟狀況的效果。

問題在于，《決定》規(guī)定的改革項目多達336項，如果齊頭并進地立即發(fā)動所有各項改革，而用以支持改革的資源畢竟有限，萬箭齊發(fā)、四面出擊的結果，只能是延遲新體制開始起作用、改革與發(fā)展相互促進、進入良性循環(huán)的時間。

為了解決這一矛盾，我認為，上世紀九十年代改革中提出的“最小一攬子改革”的概念值得我們認真研究，加以利用。所謂“最小一攬子”是指每一個階段的改革都不是單項突進，而是“一攬子”進行的，但這個“一攬子”又不是面面俱到、無所不包的，而是只著重于那些最為重要和彼此關聯(lián)度最高的改革項目，以便集中力量打殲滅戰(zhàn)，使經(jīng)過改善的經(jīng)濟系統(tǒng)能夠盡快發(fā)揮效能。

這就是說，從現(xiàn)在起到2020年，可以劃分為若干個由低到高的時間段，在每一個時間段都應該選少量改革項目進行配套的改革。

那么，怎樣選擇改革項目呢？一種做法叫作“先易后難”，就是容易改的先改，難改的靠后，改革的優(yōu)先順序以難易來排列。在實際的選擇上，另有一種做法更為流行，這就是有共識的先改，沒有共識的再作等待。

在我看來，這兩種做法都是有缺點的。由于沒有充分體現(xiàn)要讓新體制盡快發(fā)揮作用這一關系全面改革成敗的重要要求，顯得有所不足。我認為，改革優(yōu)先順序的安排還是要從盡快改善體制運營效率的需要出發(fā)。如果一些亟需進行的改革還沒有形成思想認識上的一致，就應當運用執(zhí)政黨和政府的領導作用盡快形成多數(shù)人的共識。

提高經(jīng)濟運行效率是深改最核心問題

在全面深化改革中，如何提高國民經(jīng)濟運行的效率是一個最核心的問題。要提高經(jīng)濟運行效率，就一定要有一個體制制度的基礎，也就是一定水平的能夠有效運行的市場經(jīng)濟制度。它所必要的改革，都應該放在優(yōu)先地位。在這一點上如果沒有共識，也要做工作很快地形成共識。否則的話，改革不能夠發(fā)揮作用，不能提高效率，最終會受到挫折。

比如說，國有經(jīng)濟的改革對于正確處理政府與市場的關系，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場具有關鍵性的作用。在十八大以前，對于如何理解和執(zhí)行十五大關于“調(diào)整和完善所有制結構”和“進行國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整”，存在著不同的認識。目前對于如何進行國有經(jīng)濟的進一步改革，包括怎樣發(fā)展混合所有制企業(yè)也還有不完全相同的理解。這無疑都會影響國有經(jīng)濟和整個經(jīng)濟體系改革的進度。我認為，在國有經(jīng)濟改革的問題上，至少在以下問題上，應當統(tǒng)一思想、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一行動：第一條，堅持十五大有進有退調(diào)整國有經(jīng)濟布局的方針。國有資本主要應當投資于公益性企業(yè)和提供公共服務的部門。在具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)中，其競爭性業(yè)務也應當放開。第二條，強化競爭政策，嚴格反壟斷立法的執(zhí)法。嚴格按照十八屆三中全會要求，堅持不同所有制企業(yè)之間“權利平等、機會平等、規(guī)則平等”，“破除各種形式的行政壟斷”，國有企業(yè)要“公平參與競爭”。第三條，各個層次的國有企業(yè)都要按照《中華人民共和國公司法》進行改制。絕大多數(shù)企業(yè)都應當實行股權多元化，建立規(guī)范的現(xiàn)代公司制度和建立有效的公司治理，政府在企業(yè)中只能以出資人身份行使法律規(guī)定的股東權利。

全面深化改革，還應該考慮我們現(xiàn)在面臨的最大的可能的風險是什么？我認為就是前面提到的國民資產(chǎn)負債表杠桿率太高。負債率太高，或者換一種說法，是資產(chǎn)泡沫已經(jīng)形成。這就容易出現(xiàn)系統(tǒng)性危機的風險，這是最危險的事情。這件事情要根本解決，要靠提高效率。防止系統(tǒng)性風險的發(fā)生，一方面是靠我們的宏觀當局用短期政策保持不至于發(fā)生系統(tǒng)性風險，但是根本性的解決要靠提高效率。

因此，要打好這場全面深化改革的攻堅戰(zhàn)，需要注意維持一個比較寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。防止由于國家資產(chǎn)負債表中杠桿率(負債率)過高可能引致的系統(tǒng)性風險。根據(jù)過去的改革經(jīng)驗，在一個總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經(jīng)濟環(huán)境下，全面深化改革的措施就很難推出，即使推出，風險也比較大。

鑒于國家資產(chǎn)負債表杠桿率過高的實際情況，不宜繼續(xù)使用放松信貸和大規(guī)模投資等刺激手段拉升短期增長率。對于短期宏觀經(jīng)濟波動，除了注意靈活運用宏觀政策措施來應對，還要用對負債率過高和資不抵債的企業(yè)進行債務重組，盤活資產(chǎn)存量，實施銀行資產(chǎn)證券化，償還社會保障和公租房或有負債等措施，降低國家資產(chǎn)負債表的杠桿率，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。《決定》要求編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，也是保障宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和支持全面改革順利進行的必要措施。

所謂以更大的政治勇氣推進全面改革，就是要有堅決捍衛(wèi)改革開放偉大旗幟的政治決心，克服來自舊意識形態(tài)和來自特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進全面改革，就是要以很高的專業(yè)素養(yǎng)和運作藝術去規(guī)避風險和解決體制轉軌過程中必然發(fā)生的種種困難。

習近平總書記指出，黨政領導“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措。”我們作為共和國公民、國家的主人，也有權利有義務來督促政府認真推進和積極參與正在展開的改革，共同推動全面改革走向深入。