每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

地方自主發(fā)債歷經(jīng)數(shù)年討論終于破繭而出。

昨日（5月21日），財(cái)政部網(wǎng)站刊出消息，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

為加強(qiáng)對2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，財(cái)政部還制定了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》明確指出，自發(fā)自還是指試點(diǎn)地區(qū)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金的機(jī)制。

廣東省財(cái)政廳財(cái)科所所長黎旭東告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，此次試點(diǎn)地方政府自發(fā)自還的額度可能不會太大，重要意義在于規(guī)范地方政府融資，開前門堵后門，將地方債務(wù)推向顯性化。

地方自主發(fā)債終破冰/

國務(wù)院日前發(fā)布《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》提出，今年將對地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理。開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能。

隨即，財(cái)政部于昨日推出了上述《辦法》，這也是此前業(yè)界一直呼吁的地方融資解決辦法。

根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)，2012年底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為190658.59億元，與當(dāng)年GDP的比為36.7%，低于60%的國際警戒線水平。但我國地方政府債務(wù)增長較快，2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額達(dá)到108859.17億元，比2012年底增長13.06%。

財(cái)政部財(cái)科所所長賈康告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，地方政府的隱性負(fù)債不透明，明顯的不規(guī)范性舉債是風(fēng)險(xiǎn)來源。“不透明就使很多方面在事前、事中無從實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)防范，監(jiān)督缺位。”

他說，一旦某些地方出事，資金鏈斷裂必然要采取救火式的應(yīng)急措施來平息事態(tài)，盡管案例不多，但有警示作用，其帶來的損失不光是成本比較高，而且對政府的公信力會產(chǎn)生影響。

針對地方政府隱性債務(wù)問題，《辦法》則明確，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)及時(shí)披露債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況等。試點(diǎn)地區(qū)信息披露遵循誠實(shí)信用原則，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏。

目前我國經(jīng)濟(jì)基本面處于周期性調(diào)整與結(jié)構(gòu)性減速中，中投顧問研究總監(jiān)郭凡禮對記者表示，國務(wù)院之所以及時(shí)出臺該政策，與當(dāng)前地方政府面臨的嚴(yán)峻形勢以及宏觀經(jīng)濟(jì)面臨壓力等有一定的聯(lián)系。近兩年，地方政府融資平臺貸款正逐步進(jìn)入還債高峰期，約37.5%的貸款在2013年至2015年內(nèi)到期。

試點(diǎn)省市兼顧欠發(fā)達(dá)省份/

從允許試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還的十個(gè)省區(qū)市看，兼顧了寧夏和江西這兩個(gè)欠發(fā)達(dá)省份。

寧夏財(cái)政政策研究中心主任王心農(nóng)認(rèn)為，自主發(fā)債對于寧夏的發(fā)展非常有利，因?yàn)閷幭膶儆谇钒l(fā)達(dá)地區(qū)，商業(yè)貸款的環(huán)境并不是很有利。他說，西部大開發(fā)，寧夏還有內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)，都需要大量的資金，所以對于自主發(fā)債很期待。

同時(shí)，渤海證券研究報(bào)告認(rèn)為，按照債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)靜態(tài)水平、債務(wù)的可償付性、債務(wù)償付的穩(wěn)定性綜合分析，寧夏也是區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的五個(gè)地區(qū)之一。

財(cái)稅專家李文海告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，目前我國經(jīng)濟(jì)正處于區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移階段，中西部省份投資需求與自身經(jīng)濟(jì)總量的比重高，資金缺口大，試點(diǎn)時(shí)也宜選取風(fēng)險(xiǎn)較小的省份。

2012年時(shí)，財(cái)政部曾下發(fā)《2012年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，允許上海、浙江、廣東和深圳自行發(fā)債，去年又增加江蘇和山東兩地，但該試點(diǎn)辦法均為政府債券依舊由財(cái)政部代辦還本付息。

此次自發(fā)自還則邁出了一大步。李文海表示，地方自主發(fā)債，地方最了解自己的真實(shí)情況，可以自行掌握發(fā)債節(jié)奏和發(fā)債金額，使資金效用最大化。

根據(jù)《辦法》要求，試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2014年政府債券期限為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例為4:3:3。

李文海說，三種債券的期限都很長，這主要是考慮到地方政府債券項(xiàng)目的投資回報(bào)和盈利周期長，避免出現(xiàn)償還危機(jī)，而且近幾年都是此前隱性地方債的償債高峰期，可以分?jǐn)們攤L(fēng)險(xiǎn)。

預(yù)算法修改同步進(jìn)行/

國務(wù)院允許地方試點(diǎn)政府發(fā)行債券進(jìn)行融資，但有一些問題仍待厘清，首先便是法律層面的難題。

現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”

賈康認(rèn)為，現(xiàn)行預(yù)算法對地方發(fā)債實(shí)行嚴(yán)格的管理，但并未完全禁止，只是相關(guān)表述太過簡單，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活的需要，需要進(jìn)行修訂。如果允許特定地區(qū)自主發(fā)債，只要是在國家授權(quán)范圍內(nèi)就存在合理性。

另據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，目前正在修改的預(yù)算法已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，關(guān)于地方舉債權(quán)的表述也與上述《辦法》內(nèi)容方向一致。

是否允許地方政府舉借債務(wù)一直是預(yù)算法修改的焦點(diǎn)。而草案三審稿規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”

黎旭東說，此前關(guān)于地方政府不能舉債主要是為了規(guī)范彼時(shí)地方財(cái)政辦公司進(jìn)行投資的行為，舊的預(yù)算法還沒作廢，現(xiàn)在是改革期，試點(diǎn)與法律并行不沖突。

《辦法》中提到，試點(diǎn)地區(qū)承擔(dān)債券還本付息責(zé)任。試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立償債保障機(jī)制，統(tǒng)籌安排綜合財(cái)力，及時(shí)支付債券本息、發(fā)行費(fèi)等資金，切實(shí)履行償債責(zé)任，維護(hù)政府信譽(yù)。

而預(yù)算法草案三審稿中的表述更為具體，用途應(yīng)當(dāng)是“一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，并 “不得用于經(jīng)常性支出”；債務(wù)還應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來源”。

此外，《辦法》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)行債券總量不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。2014年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。

黎旭東說，監(jiān)管資金的使用方向是重要問題，避免因自主發(fā)債而過度發(fā)債。此次試點(diǎn)國務(wù)院實(shí)行發(fā)行額管理，估計(jì)額度不會太高，主要是為了試驗(yàn)制度的可行性，找出問題。