每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 杜冉樂(lè) 岳琦發(fā)自成都    

每經(jīng)記者 杜冉樂(lè) 岳琦發(fā)自成都

古城征收維護(hù)費(fèi)，一石激起千層浪。近日，《大理市大理古城保護(hù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《辦法》）出爐，這預(yù)示著擱淺5年之久的云南大理古城征收維護(hù)費(fèi)的問(wèn)題，再次被推上了前臺(tái)。

對(duì)于上述《辦法》，一位不愿具名的大理州政府官員對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，這個(gè)僅是古城維護(hù)費(fèi)啟動(dòng)階段，還沒(méi)有真正進(jìn)入開(kāi)征階段。不過(guò)截至目前，包括麗江、平遙、鳳凰等多個(gè)古城均前后出現(xiàn)了不同的運(yùn)營(yíng)模式。

大理市古城保護(hù)資深人士表示，古城征收保護(hù)費(fèi)是一個(gè)趨勢(shì)，到底征收多少，哪些被納入征收對(duì)象，前段時(shí)間大理已舉行了幾次聽(tīng)證會(huì)，也有不同的聲音，需要充分討論。知名旅游專(zhuān)家劉思敏對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，國(guó)內(nèi)已征收保護(hù)費(fèi)的幾個(gè)古城所在的當(dāng)?shù)卣?cái)力較弱，古城本身的承載力有限，壓力也大，收取維護(hù)費(fèi)有合理性，但法理性不足，收費(fèi)不如收稅，后者更能夠提高納稅主體的積極性。

擱淺五年：大理重提古城維護(hù)費(fèi)

記者從大理市政府官網(wǎng)發(fā)布的《辦法》中獲悉，大理古城保護(hù)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源被確定為：古城維護(hù)費(fèi)；政府年度財(cái)政預(yù)算安排；依法接受境內(nèi)外單位、個(gè)人和其他組織的捐贈(zèng)；古城共有建筑出租、出售的受益；國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金；以及其他依法籌集的資金。

其中，古城維護(hù)費(fèi)的具體征收范圍、方式、繳費(fèi)程序等應(yīng)由古城保護(hù)管理機(jī)構(gòu)指定征收辦法，報(bào)大理市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。依法征收和管理古城維護(hù)費(fèi)，是大理市古城保護(hù)管理局的主要職責(zé)之一。

實(shí)際上，這并不意味著7月1日大理古城維護(hù)費(fèi)就將立即開(kāi)始征收。據(jù)中國(guó)之聲《新聞縱橫》援引大理古城保護(hù)管理局官員的話稱(chēng)，古城維護(hù)費(fèi)目前進(jìn)入了啟動(dòng)征收階段，現(xiàn)在在征求意見(jiàn)，具體征收時(shí)間暫未確定。該官員還披露了維護(hù)費(fèi)并非直接向游客收取，而是向大理古城內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及旅游活動(dòng)的單位和人員收取。

這與5年前大理古城提出收取維護(hù)費(fèi)時(shí)的方式幾乎一致。2009年8月，云南省發(fā)改委、財(cái)政廳下發(fā)《對(duì)大理古城和洱海資源保護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》稱(chēng)，云南省擬對(duì)進(jìn)入大理古城的游客征收每人次30元的古城維護(hù)費(fèi)，以籌集古城保護(hù)資金。而征收對(duì)象也是在古城重點(diǎn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、旅游活動(dòng)的單位和個(gè)人。

但最終，維護(hù)費(fèi)在輿論的一片質(zhì)疑聲中不了了之。大理州旅游局官員甚至公開(kāi)對(duì)媒體表示，大理兩年內(nèi)不再提古城維護(hù)費(fèi)。

對(duì)于5年后重啟的維護(hù)費(fèi)，媒體幾乎仍是一片反對(duì)。有媒體甚至對(duì)收費(fèi)的合法合規(guī)性展開(kāi)質(zhì)疑，大理再次站在輿論的風(fēng)口浪尖。而大理州公布的《辦法》中稱(chēng)，該文件根據(jù) 《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、國(guó)務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》、《云南省風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《云南省大理白族自治州大理歷史文化名城保護(hù)條例》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定并結(jié)合實(shí)際而制定。

收費(fèi)背后：旅游財(cái)政難養(yǎng)古城？

對(duì)于這項(xiàng)收費(fèi)，在大理古城經(jīng)營(yíng)一家青年旅社的丁先生并不贊同。他對(duì)記者表示，“把旅游事業(yè)搞好了，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，這些錢(qián)自然就有。為什么不從這部分收入里拿一部分錢(qián)來(lái)做古城維修呢？”

事實(shí)上，對(duì)于大理古城所在的大理州來(lái)說(shuō)，古城維護(hù)壓力被認(rèn)為難以承受。據(jù)中國(guó)之聲《新聞縱橫》援引大理古城保護(hù)管理局官員的話稱(chēng)，“古鎮(zhèn)的保護(hù)與管理需要大量的資金投入，現(xiàn)在我們每年的直接投入都是在好幾千萬(wàn)以上，財(cái)政投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。”

大理州公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，大理州共接待海外游客70.7萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)旅游外匯收入29566.3萬(wàn)美元，增長(zhǎng)40.3%；接待國(guó)內(nèi)游客2170.2萬(wàn)人次，全年旅游業(yè)總收入實(shí)現(xiàn)248.9億元，增長(zhǎng)27.6%。

雖然旅游總收入十分可觀，但旅游業(yè)一直被視為 “富民不富財(cái)政”。2013年，大理州地方公共財(cái)政預(yù)算收入72億元，地方公共財(cái)政預(yù)算支出高達(dá)222.9億元，財(cái)政收入中上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助達(dá)100多億元。

“古城維護(hù)費(fèi)肯定還是該收，這無(wú)關(guān)大理財(cái)政收入的多少。”一位不愿具名的大理州政府官員對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，向誰(shuí)收，收多少，這是最需要嚴(yán)格論證的。如果方式不合適，很有可能打擊旅游者積極性，影響古城的旅游市場(chǎng)。

與大理州類(lèi)似，麗江的財(cái)政支出接近一半是赤字。對(duì)于古城的經(jīng)濟(jì)效益，麗江古城管理局官員曾對(duì)記者透露，截至去年底，古城管理局對(duì)麗江古城的財(cái)政投入已經(jīng)累計(jì)達(dá)18億元，而古城維護(hù)費(fèi)累計(jì)征收僅14億元，可以說(shuō)是入不敷出的。麗江古城管理局還有向商業(yè)銀行貸款等各類(lèi)負(fù)債9.2億元。

值得注意的是，麗江古城被認(rèn)為在國(guó)內(nèi)最早開(kāi)始征收古城維護(hù)費(fèi)。早在2001年麗江古城便開(kāi)始探索“以城養(yǎng)城”的保護(hù)模式，目前其古城維護(hù)費(fèi)為每人80元。

2013年，香格里拉獨(dú)克宗古城也開(kāi)始向游客收取每人每次30元的古城維護(hù)費(fèi)，而2014年初獨(dú)克宗古城的一場(chǎng)大火更讓古城保護(hù)問(wèn)題備受關(guān)注。

在今年云南省“兩會(huì)”上，大理古城維護(hù)費(fèi)在分組討論時(shí)再次被提及。據(jù)《云南信息報(bào)》報(bào)道稱(chēng)，大理州委書(shū)記梁志敏在“兩會(huì)”上提出，今年將努力把大理古城打造升級(jí)成為5A級(jí)景區(qū)，還將考慮古城收費(fèi)問(wèn)題，收取的費(fèi)用用于維護(hù)大理古城。

“收取的費(fèi)用要專(zhuān)款專(zhuān)用，用于消防設(shè)施升級(jí)、古城道路改善等公共設(shè)施領(lǐng)域。”上述大理州官員表示，“怎么收”這個(gè)環(huán)節(jié)最不好辦，涉及多方利益的博弈。

值得注意的是，去年初，麗江曾為調(diào)節(jié)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)而推出向商戶(hù)征收旅游調(diào)節(jié)基金的做法，但同樣由于輿論壓力和征收難度等問(wèn)題而沒(méi)有下文。

云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生導(dǎo)師徐光遠(yuǎn)教授曾對(duì)此向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，向商戶(hù)收費(fèi)的模式，商家為了保障自己的利潤(rùn)空間還是會(huì)絞盡腦汁轉(zhuǎn)嫁到游客身上，最終會(huì)削弱當(dāng)?shù)芈糜蔚母?jìng)爭(zhēng)力。

專(zhuān)家建議：古城收費(fèi)不如收稅

如何有效保護(hù)古城是國(guó)內(nèi)很多旅游名城面臨的問(wèn)題。中國(guó)社科院特邀研究員、旅游專(zhuān)家劉思敏向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，與西安北京等將古城作為城市公共設(shè)施相比，西部偏遠(yuǎn)地區(qū)古城基礎(chǔ)設(shè)施差，當(dāng)?shù)刎?cái)力偏弱，游客承載壓力大且旅游收入對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)不直接。他認(rèn)為，大理古城收費(fèi)是一種合理的方式。

目前，雖然大理古城維護(hù)費(fèi)征收細(xì)則暫未出爐，但與國(guó)內(nèi)幾個(gè)著名古城運(yùn)營(yíng)模式相比，能借鑒的東西不多。劉思敏介紹說(shuō)，平遙古城運(yùn)營(yíng)模式主要是針對(duì)古城內(nèi)的一些優(yōu)質(zhì)景點(diǎn)連票收費(fèi)，而鳳凰古城采用的是一票制。

今年4月1日，湖南鳳凰古城實(shí)行一票制收費(fèi)模式，要求每位游客要買(mǎi)下一張148元門(mén)票才能進(jìn)入古城游玩。此舉一出，輿論質(zhì)疑聲四起，劉思敏表示，從鳳凰古城目前的運(yùn)營(yíng)來(lái)看，雖然經(jīng)濟(jì)性尚可，但游客體驗(yàn)較差。

對(duì)于大理此次借鑒的麗江古城維護(hù)費(fèi)模式，同樣頗受爭(zhēng)議。面對(duì)數(shù)量巨大的散客，麗江古城維護(hù)費(fèi)的征收面臨尷尬。據(jù)麗江古城管理局介紹，麗江散客未交古城維護(hù)費(fèi)的比例去年仍在26%左右，而此前達(dá)到40%。據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，到麗江古城的散客，除非要去玉龍雪山等大的景區(qū)，否則是不被強(qiáng)制要求征收古城維護(hù)費(fèi)的。

劉思敏對(duì)此表示，“這相當(dāng)于是一種捆綁收費(fèi)，政府假設(shè)去麗江著名觀光景區(qū)的游客都會(huì)去古城，而為此征收費(fèi)用，已經(jīng)涉嫌侵權(quán)。”劉思敏認(rèn)為，大理不能模仿麗江的收費(fèi)模式，大理古城會(huì)陷入與麗江同樣的困境，商戶(hù)完全可以虛報(bào)游客人數(shù)等。”

去年6月初，記者曾到過(guò)大理古城，其人民路、復(fù)興路和洋人街異常繁華，商鋪云集，但部分街道商鋪被神秘客商爆炒，近兩年租金暴漲數(shù)倍之多。不過(guò)，在征收維護(hù)費(fèi)問(wèn)題上，大理古城商鋪并不怎么買(mǎi)賬。

一位大理古城客棧老板向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，“要查我的營(yíng)業(yè)額，根據(jù)住店情況來(lái)收？那我完全可以為此虛報(bào)入住率。征收成效也不見(jiàn)得好，這是一件‘又費(fèi)馬達(dá)又費(fèi)電’的事情。同時(shí)這還給政府尋租提供了空間。”

“維護(hù)費(fèi)是一種政府自我授權(quán)，法理性不足。”在劉思敏看來(lái)，古城收費(fèi)不如收稅，應(yīng)該由地方立法來(lái)收稅，確保嚴(yán)肅性和合法性，立法可通過(guò)多方利益的博弈，最終獲得認(rèn)可。“如果說(shuō)這筆錢(qián)專(zhuān)門(mén)用于古城維護(hù)，大家也會(huì)為這種合法性而提高納稅的積極性。”

（實(shí)習(xí)生丁舟洋對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）