◎陳杰

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014~2020年）》已于3月18日正式發(fā)布，3月19日國務(wù)院新聞辦舉辦專題新聞發(fā)布會(huì)，邀請多位政府高層介紹《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 （2014~2020年）》基本情況。在諸多發(fā)言內(nèi)容中，很多門戶網(wǎng)站都把住建部副部長齊驥的一句話“要為城市中常住農(nóng)民提供住房保障”作為標(biāo)題。《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》原文中也有“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系”的專門表述。

可見，現(xiàn)在社會(huì)公認(rèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市定居，是新型城鎮(zhèn)化的最大挑戰(zhàn)，而農(nóng)民工的住房保障，又是農(nóng)民工市民化的最大困難所在。但大家都很好奇，究竟如何對農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)住房保障全覆蓋，對農(nóng)民工的住房保障要提供到什么樣的程度。當(dāng)前，連城鎮(zhèn)戶籍居民的住房保障，都還不能說做得十分到位，或者說城鎮(zhèn)戶籍居民的住房保障該怎么做、做到多少，都還有很多爭議。現(xiàn)在再加上一個(gè)農(nóng)民工的住房保障，更讓社會(huì)高度關(guān)注和懷疑，政府是否有這樣的財(cái)力，社會(huì)是否有這樣的承受能力。這就需要回到住房保障的本質(zhì)來思考。

住房保障，是保障“住房權(quán)”。所謂住房保障，我把其理解為對“住房權(quán)”的保障。但住房權(quán)不是一個(gè)簡單的生存權(quán)，更是發(fā)展權(quán)。2013年10月29日，習(xí)近平在中共中央政治局就加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)的集體學(xué)習(xí)時(shí)候就指出，“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題”。

所謂發(fā)展權(quán)，在國際社會(huì)權(quán)利研究中廣泛的意見是認(rèn)為，政府是義務(wù)人，需要采取積極行動(dòng)來主動(dòng)實(shí)現(xiàn)公民這方面權(quán)利，歸類于積極義務(wù)。早期很多國家認(rèn)為，公民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等方面的保障和發(fā)展，不是公民自身天賦的權(quán)利，而是政府出于統(tǒng)治動(dòng)機(jī)和維穩(wěn)政策而附加帶來的。但現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家認(rèn)可，包括住房權(quán)在內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利，是公民的天賦權(quán)利，也是可落實(shí)、可執(zhí)行，政府對實(shí)現(xiàn)住房權(quán)負(fù)有積極義務(wù)。

回到農(nóng)民工住房保障這個(gè)問題上，對農(nóng)民工提供住房保障，即是保障農(nóng)民工在城市發(fā)展的權(quán)利。城市建設(shè)，基于廣大農(nóng)民工的鼎力參與；城市繁榮，也需要農(nóng)民工的參與。

住房保障，不是無限責(zé)任，而是有限責(zé)任。住房保障中需要強(qiáng)調(diào)政府的主體地位與責(zé)任，但這并不是說政府對居民住房承擔(dān)無限責(zé)任。與其他領(lǐng)域的社會(huì)保障機(jī)制一樣，在住房領(lǐng)域的保障方面也要十分注意防范“福利陷阱”。也就是說，對于住房保障，政府承擔(dān)的是救濟(jì)責(zé)任，只有在個(gè)人無法依靠自身力量從市場解決住房問題、影響到其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的時(shí)候才應(yīng)該出面干預(yù)。

依照這個(gè)原則，我們可以劃清政府與市場在住房提供中的邊界。當(dāng)個(gè)人依靠自身力量從市場就可以滿足基本住房需要的時(shí)候，政府的責(zé)任是保障市場合理秩序；只有在面臨無法靠自身能力克服的住房困難時(shí)，才有必要政府直接介入提供緊急救濟(jì)，為其生存和發(fā)展提供幫助。

當(dāng)然，在實(shí)務(wù)操作中，對農(nóng)民工提供住房保障，過多或過少，都會(huì)引發(fā)很大的社會(huì)矛盾。很多地方政府害怕給農(nóng)民工提供住房保障，因?yàn)楹ε略诒镜匦纬伤^的 “福利洼地”，吸引過多本不希望來的人口。

這方面需要與 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》所提出的戶籍改革聯(lián)動(dòng)起來。具體而言，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》所提出的居住證制度基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步嘗試戶籍積分制和社會(huì)保障卡的配套提供。

戶籍積分制是指農(nóng)民工及城市間遷移人口等外來流動(dòng)人口，隨著就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)參保年限和對當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)的增長而不斷增加對當(dāng)?shù)毓卜?wù)和公共福利的進(jìn)入權(quán)限，直至獲得落戶資格，享受與本地戶籍人口完全一樣的公共服務(wù)。

而社會(huì)保障卡則可以全國流通和攜帶，保障流動(dòng)人口在每個(gè)地方都能得到最基本的公共服務(wù)與社會(huì)福利，但同時(shí)又避免流動(dòng)人口在不同地區(qū)享受多份、或重復(fù)享受公共福利補(bǔ)貼。社會(huì)保障卡可享受的公共福利，分為全國一致的基本福利和地方性附加福利?；竟哺＠馁M(fèi)用應(yīng)該從中央財(cái)政出，以保障公共服務(wù)均等化，而地方附加福利則來自地方財(cái)政，作用是錦上添花，也是地方政府針對性吸引人才的手段。

積分制和社會(huì)保障卡相互配套，?；?，可增長，這樣既可以逐步替代現(xiàn)有的戶籍制度，真正推進(jìn)以人為本的城鎮(zhèn)化，也消除了地方政府害怕出現(xiàn)“福利洼地”的擔(dān)憂。作為配套，要采取措施，有效激勵(lì)地方政府?dāng)U大吸收外來流動(dòng)人口的市民化，對地方政府城鎮(zhèn)化指標(biāo)的考核，要從以常住人口為基準(zhǔn)走向以實(shí)際享有市民待遇的人口為基準(zhǔn)，最后以戶籍人口為標(biāo)準(zhǔn)。所以此次《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》首次提出了常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個(gè)指標(biāo)，也明確提出了“探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策”，都有這方面的用意。

具體到農(nóng)民工的住房保障，也是同樣原理。一方面，要通過加快《城鎮(zhèn)住房保障條例》的制定和頒布，以公共服務(wù)均等化為出發(fā)點(diǎn)，明晰全國城鎮(zhèn)范圍內(nèi)總體一致的基本住房保障標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確政府相應(yīng)的責(zé)任；另一方面，也要充分明白，實(shí)施住房保障的出發(fā)點(diǎn)到底是什么。

仔細(xì)想一想，我們在社會(huì)問題中所討論的住房，并不是物理意義上的四面磚墻加天花板和地板的建筑本身，而是在一個(gè)特定城市中生活的落腳點(diǎn)和尋求城市發(fā)展機(jī)會(huì)的根據(jù)地。購房者為住房所支付的費(fèi)用，包括三部分：一部分是建筑成本，一部分是公共服務(wù)成本，第三部分是房產(chǎn)的增值預(yù)期貼現(xiàn)。租房人則只支付前兩部分。農(nóng)民工之所以會(huì)發(fā)生住房保障危機(jī)，往往不在于他們支付不起對建筑成本的對價(jià)，而主要在他們的收入或者說生產(chǎn)力，無法支付對城市高昂公共服務(wù)成本的對價(jià)。為此，需要在對農(nóng)民工提供住房時(shí)候，對依托住房上面的公共服務(wù)與公共福利進(jìn)行合理分解。

一部分人人都應(yīng)該享受的最基本公共服務(wù)，是政府需要補(bǔ)貼的，主要是中央政府來補(bǔ)貼，如最基本的建筑安全、人身安全、消防安全、免除流行疾病、清潔用水、最小空間、子女對普通學(xué)校的就近入學(xué)機(jī)會(huì)等，以達(dá)到基本的住房保障水準(zhǔn)。可以有多種靈活方式。

另一部分公共服務(wù)，如交通便捷性、商場、公園、綠化、子女對較好學(xué)區(qū)的就近入學(xué)機(jī)會(huì)等，則是可以暫時(shí)延后的。等其收入隨著在城市居住時(shí)間積累增長而提高了支付能力后逐步加以提供，或者等其顯示出技能和生產(chǎn)力的提高而給予定向補(bǔ)貼。

總體上，解決農(nóng)民工的住房保障，需要農(nóng)民工個(gè)人、用人單位、政府和社會(huì)四方合力，盡量采用市場化機(jī)制。但無論如何，政府一定程度的財(cái)政補(bǔ)貼不可避免。而政府自身關(guān)鍵要認(rèn)識(shí)到，這種公共補(bǔ)貼是一種社會(huì)投資，會(huì)加速農(nóng)民工自身人力資本的積累，也保障社會(huì)和諧，促進(jìn)社會(huì)繁榮，具有很強(qiáng)的外部收益性。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要在2020年前實(shí)現(xiàn)1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。而預(yù)計(jì)2020年農(nóng)民工及其家屬的總量會(huì)達(dá)到3億多。解決1億人農(nóng)民工市民化問題，占到三分之一，如國家發(fā)改委副主任徐憲平在國新辦城鎮(zhèn)化規(guī)劃專題新聞會(huì)上所說，“既是可能的，也是必要的”。而全面解決農(nóng)民工住房保障問題，是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，意義重大，需要基于公平正義和國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，更需要基于地方實(shí)際的多種模式創(chuàng)新。

（作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所執(zhí)行所長）