每經記者 張靜    記者 畢華章    

每經記者 張靜 畢華章 發(fā)自西安

九曲黃河連起了中原大地的廣袤腹地，沿黃各省份農業(yè)、礦產、旅游資源豐富，曾被譽為“裝點中國經濟體魄的金腰帶”。

早在1988年，山東省就牽頭成立了黃河經濟協(xié)作區(qū)（以下簡稱黃河經濟區(qū)），覆蓋山東、河南、山西、陜西、內蒙古、寧夏、甘肅、青海、新疆、新疆生產建設兵團和黃河水利委員會9省11方。自此，基本每年召開一次黃河經濟區(qū)省區(qū)負責人聯席會議。

然而，作為曾與長江經濟帶、珠江經濟帶相提并論的國家戰(zhàn)略規(guī)劃，黃河經濟區(qū)似乎日益被邊緣化。從經濟發(fā)展成果來看，近10年來，這一區(qū)域在全國GDP的占比非但沒有上升，反而出現下滑。

最近，我國提出的“一帶一路”戰(zhàn)略成為國內外最為關注的經濟話題之一。借助國家建設絲綢之路經濟帶的歷史契機，黃河經濟區(qū)能否“近水樓臺先得月”，進一步加強區(qū)域內經濟協(xié)作，取得共同發(fā)展？沿黃9省區(qū)經濟協(xié)作的制約因素有哪些？《每日經濟新聞》記者就此展開了調查采訪。

如果不是今年4月召開的預備會以及計劃于8月召開的第25次聯席會議，或許很少有人對黃河經濟區(qū)這個已經走過26個年頭的區(qū)域性經濟協(xié)作組織有太深的印象。

作為曾與長江經濟帶、珠江經濟帶相提并論的國家戰(zhàn)略規(guī)劃，黃河經濟區(qū)從26年前由山東省率先提出至今，似乎正日漸走向邊緣化。

《每日經濟新聞》記者梳理9省區(qū)經濟統(tǒng)計數據發(fā)現，10年前的2004年，這一區(qū)域完成GDP近3.8萬億元，約占全國的28%，但10年后的占比非但沒有增長，反而出現下滑。2013年，9省區(qū)GDP總和約15萬億元，不足全國的27%。此外，近幾年來，參加黃河經濟區(qū)省區(qū)負責人聯席會議的官員級別也在降低。

從最初的熱情高漲到如今漸趨平淡，橫跨全國9省區(qū)的黃河經濟區(qū)將何去何從？多位專家在接受記者采訪時坦言，黃河經濟區(qū)經過長時間發(fā)展依然成效不大，其中一個重要原因就是相關政策的傾斜不夠；另外，黃河經濟區(qū)目前沒有一個統(tǒng)一協(xié)調機構，9省區(qū)各自為政的狀況亦使合作效果打了折扣。

山東的一廂情愿？/

黃河經濟區(qū)1988年由山東省牽頭成立，是以黃河為紐帶、以新亞歐大陸橋為依托建立的區(qū)域性經濟協(xié)作組織。該組織由山東、河南、山西、陜西、內蒙古、寧夏、甘肅、青海、新疆、新疆生產建設兵團和黃河水利委員會9省區(qū)11方組成，基本每年輪流召開一次省區(qū)負責人聯席會議。要在橫跨東、中、西部的9個省區(qū)開展合作，是什么促使山東“迎難而上”？

《每日經濟新聞》記者了解到，最初促成9省區(qū)達成合作的動力，除希望實現產業(yè)互補，山東更希望向西尋找出路以增強自身競爭優(yōu)勢。

一份發(fā)表于1996年，由山東省“西進戰(zhàn)略課題組”所作《關于黃河經濟協(xié)作區(qū)聯合發(fā)展問題》研究報告指出，中西部地區(qū)有豐富的能源和勞動力資源，又有廣闊的市場，但中西部省區(qū)經濟發(fā)展相對滯緩。而山東是沿黃九省區(qū)唯一地處東部并擁有廣大開放地帶的省份，產業(yè)構成相對合理，基礎產業(yè)和基礎設施比較完備。因此山東省和沿黃省區(qū)在市場需求、資源開發(fā)、生產經營等方面形成依存關系，有利于優(yōu)化資源配置和調整產業(yè)結構。

更為重要的是，山東省已經感受到了來自同處東部的強鄰省份經濟趕超的壓力，而西進不失為一個良策。

上述研究報告指出，從經濟環(huán)境看，山東省與滬、粵、蘇等省市的相互趕超都面臨一些困難：產業(yè)結構相近，資源相對短缺。因此，“南下不易，北上困難”的山東將目光投向了與自己在經濟上存在很強互補性的沿黃省區(qū)，寄望以此來拓展經濟發(fā)展腹地。

雖然山東最初的設想究竟受益多大尚難定論，但顯而易見的是，山西的主要煤炭外運通道大秦線、朔黃線以及內蒙古的運煤專線直抵山東北邊的鄰居——河北秦皇島，南邊則從江蘇連云港出發(fā)，一路向西由亞歐大陸橋運往各省區(qū)，山東似乎被繞過去了。

黃河經濟區(qū)從26年前由山東省率先提出至今，似乎正日漸式微，逐步走向邊緣化。

對此，記者向山東省發(fā)改委相關人士發(fā)去采訪函，但對方表示要忙于其他事務，暫時無法回復。

受重視程度降低/

黃河經濟區(qū)農業(yè)、礦產、旅游資源豐富，曾被譽為“裝點中國經濟體魄的金腰帶”，而這正是吸引山東的重要因素。但是這條“金腰帶”近年來卻沒有為各省區(qū)發(fā)展起到“鍍金”的作用，反而有日漸式微的苗頭。

《每日經濟新聞》記者公開檢索發(fā)現，有關黃河經濟區(qū)的研究少之又少，基本上集中于1990~2000年左右，此后將近15年時間內，鮮有專家學者針對這一區(qū)域開展課題研究。記者曾試圖聯系此前涉足研究該區(qū)域的幾位專家，但其均表示已經很久沒有關注這一課題。

另外一個值得注意的細節(jié)是，從近年來黃河經濟區(qū)每年一次的聯席會議參會官員級別來看，此前頻頻出現國家發(fā)改委領導、各省省部級領導的身影，但近兩年除輪值主辦方有省部級、廳級官員參加外，其他省份多以副廳級甚至處級官員為主。

“以前國家發(fā)改委還來人參加，最近兩年沒來。”陜西省政府部門一位相關人士向記者證實。

河南省政府部門一位相關人士亦對《每日經濟新聞》記者表示，黃河經濟區(qū)在合作方面主要是對口支援比較多。在記者提到經濟合作為何鮮有重大進展時，他表示，“協(xié)作區(qū)只是一個議事、合作的組織，目的是促進各省的合作與交流，由于不是職能部門，它只是向各省的政府部門提供合作建議，沒有權利去推動一個項目”。

此外，黃河經濟區(qū)還面臨著另一個尷尬的現實。今年3月31日，隨著《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》正式獲得國務院批復，黃河沿岸目前已布局有“黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)”、“中原經濟區(qū)”、“呼包銀榆經濟區(qū)”等多個國家級經濟區(qū)域規(guī)劃，可謂遍地開花。相比之下，曾經希望與長江經濟帶、珠江經濟帶齊頭并進的黃河經濟區(qū)卻依舊停留在省際之間的合作與交流，并沒有上升至更高層面。

那么，黃河經濟區(qū)整體有沒有可能獲得一個國家級批復？在上述陜西省政府部門人士看來，局部范圍陸續(xù)有批復，但是整體批復可能性較小。“沿黃河經濟帶（這個說法）可以說，但要批一個國家級的類似示范區(qū)，那太大了。”他表示，目前沿長江經濟帶等陸續(xù)在推進，但是“沿黃河經濟帶”的提法，現在沒有多大進展。

對此，《每日經濟新聞》記者亦致電將于今年8月承辦黃河經濟區(qū)省區(qū)負責人第25次聯席會議的甘肅省政府部門相關人士，但對方稱忙于其他事務婉拒采訪。

國家政策傾斜不足/

經過26年的發(fā)展，黃河經濟區(qū)留給外界的印象是進展緩慢，至少沒有取得特別重大成果。在一些研究者看來，這與缺乏國家政策的支持密切相關。

西部地區(qū)一位研究區(qū)域經濟的專家向《每日經濟新聞》記者直言，黃河經濟區(qū)盡管提出時間較早，但經過長時間發(fā)展依然成效不大。“國家政策的傾斜不夠可能是更重要的原因，比如深圳，是政策的幫助使其獲得了飛躍式發(fā)展。”

河南大學經濟學院副教授宋智勇則認為，從中央政府層面來看，要開發(fā)黃河經濟區(qū)，一定要大力度的調整生產力布局，在重大基礎設施、重大工業(yè)項目上給予傾斜式支持。“但現在來看，國家層面在這方面的工作力度還遠遠不夠。”

對此，中國石油大學經濟管理學院教授黃秉杰亦表示認同，他指出，黃河經濟區(qū)目前仍停留在省一級的層面，沒有上升到國家層面。“需要以國務院或發(fā)改委為中心，成立一個強有力的協(xié)調領導機構，加大傾斜與投入力度，增強影響力和吸引力。首先中央應該加大政策支持力度，對于做得比較好的省份在財政上給予支持，把大家的積極性調動起來。”黃秉杰表示。

《每日經濟新聞》記者注意到，黃河經濟區(qū)成立26年以來，擺在各省區(qū)面前的一個重要問題是，由于沒有統(tǒng)一的職能機構，目前9省區(qū)無法統(tǒng)一協(xié)調，各自為政的現象突出。同時，與長三角、珠三角等經濟區(qū)有明顯的帶動城市相比，9省區(qū)目前“群龍無首”、缺乏龍頭城市帶動。

對此，宋智勇表示，“協(xié)作區(qū)9省11方各自為政，互相競爭，各地方政府之間的博弈實際上形成了‘囚徒困境’。長期來看合作一定帶來共贏，但地方政府的短期化行為損害了共同的長遠利益。”

在黃秉杰看來，黃河經濟區(qū)的崛起需要有一個經濟龍頭，青島或許可能成為這個龍頭城市。

未形成統(tǒng)一有效的市場/

黃河經濟區(qū)需要解決的，或許遠不止找到一個龍頭城市的問題。首先，該區(qū)域覆蓋的9省區(qū)在地理范圍上橫跨全國東中西部的廣袤地域，從最東邊的山東至最西邊的新疆，相距3000多公里。地域上的疏遠也為合作增添了不少困難。

宋智勇表示，區(qū)域經濟在發(fā)展時，地理、人文需要有一定的相近性。黃河經濟區(qū)同屬黃河流域，有其地理基礎。但由于黃河跨度太長，9省區(qū)在文化、歷史、經濟基礎等方面差異非常大，導致區(qū)域合作進展緩慢。

其次，得益于明確的經濟發(fā)展指向與目標，長三角、珠三角發(fā)展外向型經濟，通過出口導向拉動經濟增長。但黃河9省區(qū)則不同。

“黃河經濟區(qū)沒有形成出口導向的經濟模式，內需導向、投資導向的經濟模式也未形成，這是該區(qū)域沒有內生動力的根本原因。從這一點上看，絲綢之路經濟帶、亞歐大陸橋等經濟區(qū)的發(fā)展會比黃河經濟協(xié)作區(qū)更有前景。”宋智勇分析說。

第三，在經濟區(qū)或經濟帶的發(fā)展過程中，市場的作用很重要，但黃河經濟區(qū)在發(fā)展過程中并沒有形成一個統(tǒng)一的市場，這也成為其中一個制約因素。在宋智勇看來，產業(yè)的集聚效應非常大，黃河經濟區(qū)的產業(yè)有一定同質性，但卻沒有形成規(guī)模效應。

他指出，由于地域、產業(yè)等方面的聯系本就松散，而市場的功能多限于商品交換，在生產要素的流動、優(yōu)化配置、生產力布局與產業(yè)集聚等重大問題上，目前黃河經濟區(qū)市場發(fā)揮的作用有限。

另外，交通是加強經濟聯系的第一要素，“但黃河經濟區(qū)最致命的缺陷就是黃河多年來不通航，無法成為交通紐帶，其后果就是各地方的經濟發(fā)展都是孤立的，產業(yè)鏈的布局等難以落實。”在宋智勇來，加強黃河經濟區(qū)內的交通聯系已迫在眉睫。

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黃河通航、鐵路復線多年未動小區(qū)域合作遍地開花

每經記者 張靜 畢華章 發(fā)自西安

黃河經濟協(xié)作區(qū)（以下簡稱黃河經濟區(qū)）從東到西橫跨9省區(qū)，綿延3000多公里，改善區(qū)域內各省份之間的交通狀況已成為當務之急。事實上，26年來，黃河經濟區(qū)發(fā)展中遇到的一個重大大制約因素便是交通問題。

多名接受 《每日經濟新聞》記者采訪的專家認為，黃河經濟區(qū)應該交通先行。而在目前的交通工具中，關于黃河通航與修建亞歐大路橋鐵路復線的呼聲最高。

曾經專門對黃河通航問題做過研究的河南某高校副教授周陽敏建議，打通從山東至蘭州的黃河水道以實現黃河通航，再從蘭州以西用鐵路延伸，實現水路與鐵路聯運，大幅降低運輸成本。

陜西省社科院學術委員會副主任張寶通則建議，修建一條由山東日照至甘肅平涼，平行于亞歐大陸橋的復線來貫通山東與中西部省區(qū)。

黃河通航OR修建復線/

早在2009年，為探討黃河航運發(fā)展，在交通部黃河水系航運規(guī)劃辦公室的指導下，9省區(qū)航運管理部門就已達成《黃河航運發(fā)展區(qū)域合作框架性協(xié)議》，當時預計2030年全線通航。

然而截至目前，黃河通航依然未見動靜。

周陽敏在接受《每日經濟新聞》記者采訪時指出，對于黃河通航的問題曾專門有會議討論過，但是由于各個省區(qū)的利益無法達成一致，很難推進。“說到底就是行政區(qū)劃所形成的行政事務分割比較復雜。”

“黃河通航是可行的”，周陽敏表示，但黃河本身具有的通航能力目前遭到忽視，并且在黃河斷流的問題上，大家也有很多誤解。“黃河斷流不是因為水量不足，而是因為沒有經過綜合治理。我們專門研究過，其實黃河全年的水流量是很高的，僅僅可能在某個時段斷流，只不過是枯汛期差異明顯，季節(jié)分布不均勻。”周陽敏稱。

目前黃河兩岸治理很差，水土流失嚴重也是黃河不能通航的一個原因。更重要的是，兩岸水源的使用上沒有合理利用，有大量浪費現象。周陽敏稱，現在通過興修水利工程是可以解決上述問題的，至少可以保證局部通航。

一提起黃河，始終無法繞開的一個問題便是地上懸河。周陽敏也注意到了這一點，“我們研究之后發(fā)現，所謂的懸河是相對于原來的疏通技術而言的，對于現在的疏通技術而言已經不成問題。”

他指出，實現黃河通航的首要問題是讓懸河回歸正常河流。“我們認為黃河通航是可行的，但是有懸河是不行的，因此必須要使懸河下沉。下沉之后不僅能解決黃河泛濫問題，更重要的是解決泥沙問題及通航問題。”

在周陽敏看來，這其實相當于是把鐵路與水路結合起來，比只用鐵路貫通的成本更低。“我認為至少應該把山東、河南、陜西甚至到甘肅蘭州通過水路連接起來，再從蘭州以西用鐵路延伸。這樣成本很低，也很便捷，這正是我提出要恢復黃河水道功能的原因。”

相比黃河通航的觀點，依托亞歐大陸橋加強沿黃各省區(qū)合作的呼聲也較高。此前曾參加過黃河經濟區(qū)聯席會議的陜西省社科院學術委員會副主任張寶通，普多次提出修建一條山東至西部的亞歐大陸橋復線。

張寶通表示，9省區(qū)要改變思路，重視和依托亞歐大陸橋這條北方最重要的交通干道，連接東中西，加強亞歐大陸橋沿線各省區(qū)的合作，加強山東和亞歐大陸橋各省的交通連接，這樣合作起來效果才會更好。他解釋稱：“南方的東中西部有長江銜接，北方的東中西部合作只有依托亞歐大陸橋。”

此外，張寶通認為，還應該結合目前“兩橫三縱”格局，加進“第三橫”，即平行于亞歐大陸橋修一條復線。

“兩橫三縱”戰(zhàn)略是國家已規(guī)劃的以亞歐大陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京廣、包昆通道為三條縱軸，以主要的城市群地區(qū)為支撐，以軸線上其他城市和地區(qū)為重要節(jié)點組成的城市化戰(zhàn)略格局。

“從山東日照、菏澤到山西侯馬，再到陜西韓城、銅川，一直到甘肅平涼，平行于亞歐大陸橋修一條復線。目前亞歐大陸橋鐵路運量受限，修一條復線，增加運量，可以使黃河經濟區(qū)各省區(qū)聯系更緊密。”張寶通說。

局部區(qū)域合作已成規(guī)模/

在黃河經濟區(qū)依舊停留在省際之間的合作與交流，并沒有上升至更高層面的同時，黃河流域局部合作卻不斷有國家級區(qū)域規(guī)劃獲批。

今年3月31日，國務院正式批復了《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》（以下簡稱 《規(guī)劃》）。4月18日，國家發(fā)改委印發(fā)了 《規(guī)劃》全文。至此，繼“黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)”、“中原經濟區(qū)”、“呼包銀榆經濟區(qū)”等多個國家級經濟區(qū)域規(guī)劃之后，又一個國家級區(qū)域規(guī)劃獲批，可謂遍地開花。

晉陜豫黃河金三角地區(qū)（以下簡稱黃河金三角）位于山西、陜西、河南三省交界地帶的黃河沿岸，包括山西運城、臨汾、陜西渭南、河南三門峽四市（以下簡稱三省四市）。《規(guī)劃》提出，要把黃河金三角打造成為全國省際交界地區(qū)協(xié)調發(fā)展試驗區(qū)，中西部地區(qū)特色農產品生產加工、能源原材料及裝備制造業(yè)基地，內陸地區(qū)重要的區(qū)域物流中心，華夏歷史文化旅游目的地。

然而，這一區(qū)域規(guī)劃的獲批也經過了漫長的歷程?！睹咳战洕侣劇酚浾咦⒁獾剑瑥?986年成立“晉陜豫黃河三角經濟協(xié)作區(qū)”以來，協(xié)作區(qū)內基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展和經貿交流等領域的合作日益緊密。經過28年的合作發(fā)展，黃河金三角終于獲批成為國家級區(qū)域規(guī)劃。

與黃河經濟區(qū)沒有統(tǒng)一協(xié)調機構不同的是，黃河金三角三省四市設有專門的機構——晉陜豫黃河金三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展綜合試驗區(qū)辦公室，辦公地點在運城，并且擁有專門的網站與電視臺。

不過，獲批之后，由于分屬3個省份，無形中還是存在行政機制協(xié)調方面的障礙，各市也在設法解決行政區(qū)劃藩籬難題。

陜西省渭南市發(fā)改委綜合科科長王濤峰對 《每日經濟新聞》記者表示：“為開展工作，我們在爭取設立相關配套機構，期待國家發(fā)改委和省上能給予支持。”

除了創(chuàng)新區(qū)域合作機制，探索省際交界地區(qū)合作發(fā)展新途徑和新模式之外，黃河金三角對于三省四市的另一大重要意義便在于，能夠承載來自東部地區(qū)的眾多產業(yè)轉移項目。