每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

財(cái)政部財(cái)科所專門(mén)對(duì)刺桐大橋進(jìn)行的調(diào)研報(bào)告顯示，刺桐大橋PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的種種問(wèn)題，都可歸為一條，即相關(guān)法律制度體系建設(shè)的不到位，契約的缺失。由法律、契約層面的缺陷引發(fā)，缺乏關(guān)于PPP的法律制度，增加了民營(yíng)資本企業(yè)的交易成本和運(yùn)作困難。

圍繞如何從刺桐大橋這只“麻雀”所展現(xiàn)出的問(wèn)題去剖析如何把我國(guó)PPP模式推向正規(guī)化、專業(yè)化的路徑，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者專訪了國(guó)內(nèi)PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥。

項(xiàng)目不規(guī)范致?tīng)?zhēng)議不斷

NBD：您怎么看待刺桐大橋所面臨的投資權(quán)益保障等問(wèn)題？

金永祥：刺桐大橋項(xiàng)目是典型的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)非常明顯。該項(xiàng)目20年的風(fēng)雨歷程是財(cái)政部推動(dòng)PPP工作和國(guó)家發(fā)改委推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)立法的一面鏡子，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)借鑒。地方政府和社會(huì)投資人參與PPP項(xiàng)目也可以從項(xiàng)目中得到啟示。

陳慶元的故事反映了地方政府與社會(huì)投資人之間的糾葛，但其中任何一方都沒(méi)有違約的情況發(fā)生。

這說(shuō)明了兩點(diǎn)，一是契約精神在項(xiàng)目中得到了體現(xiàn)，雙方在整個(gè)過(guò)程中都按照規(guī)則來(lái)維護(hù)自身利益，具有進(jìn)步意義；二是項(xiàng)目初期留下了很多隱患，雙方在20年時(shí)間里造成了很大內(nèi)耗，降低了項(xiàng)目的效率，抵消了改革的成果。

NBD：雙方都沒(méi)有違約的確是進(jìn)步，那現(xiàn)在的爭(zhēng)議來(lái)源于什么？

金永祥：項(xiàng)目的產(chǎn)生過(guò)程不規(guī)范，這可以歸結(jié)為歷史的局限性。當(dāng)初政府與國(guó)外投資人談判沒(méi)有談成，名流公司不要求任何條件搶到項(xiàng)目，說(shuō)明國(guó)外投資人的做法符合市場(chǎng)規(guī)律。20年前懂PPP的人并不多，但現(xiàn)在必須反思。

項(xiàng)目后期問(wèn)題的處理也同樣不規(guī)范，沒(méi)有采取通過(guò)后評(píng)估的方式找出問(wèn)題，再通過(guò)談判一次性解決歷史問(wèn)題，保證后續(xù)的運(yùn)行順暢。

NBD：為避免日后糾紛，對(duì)于回報(bào)PPP項(xiàng)目是不是要有一個(gè)更明確的約定？

金永祥：名流公司從獲得項(xiàng)目到項(xiàng)目建成期間的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期合作的雙方出現(xiàn)了問(wèn)題，先是政府建了其他幾座競(jìng)爭(zhēng)性橋梁影響了項(xiàng)目的收入，其次是項(xiàng)目公司要開(kāi)發(fā)大橋兩側(cè)的土地被拒絕，投資人有苦說(shuō)不出。這為社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目提供了借鑒：不能怕前期工作耽誤時(shí)間，磨刀不誤砍柴工。

項(xiàng)目運(yùn)作重在健全制度

NBD：PPP項(xiàng)目一般都會(huì)涉及特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，類似刺桐大橋這樣不夠規(guī)范的項(xiàng)目是不是與本身制度不健全有關(guān)？

金永祥：特許經(jīng)營(yíng)立法的出臺(tái)，應(yīng)該為刺桐大橋這類合作項(xiàng)目的運(yùn)作和執(zhí)行提供保障，是一件好事。

政府如何運(yùn)作管理特許經(jīng)營(yíng)很關(guān)鍵。這里涉及從中央到省級(jí)、市縣政府管什么、如何管的問(wèn)題。包括是否需要設(shè)立相關(guān)的部門(mén)和機(jī)構(gòu)，比如是否需要設(shè)立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，是否需要設(shè)立從事專業(yè)支撐的PPP中心。這是特許經(jīng)營(yíng)立法的核心內(nèi)容之一。

此外，類似“縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)”的說(shuō)法造成過(guò)很多麻煩，立法中有必要說(shuō)清“縣級(jí)人民政府怎么負(fù)責(zé)”。

NBD：規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)該從哪些方面著手？

金永祥：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政企關(guān)系是簡(jiǎn)單的、穩(wěn)定的，我國(guó)政企關(guān)系的情況相對(duì)復(fù)雜，又處于改革之中的不穩(wěn)定狀態(tài)，立法工作必須考慮這種現(xiàn)實(shí)。

法律的名稱要清晰，涉及的概念應(yīng)準(zhǔn)確。目前初步的叫法是《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》?；A(chǔ)設(shè)施的概念包括市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)這兩個(gè)概念不在一個(gè)層面上，立法時(shí)概念應(yīng)該準(zhǔn)確。另外，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在概念上是有差別的，談基礎(chǔ)設(shè)施立法，特許的范圍最好不要涉及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，否則容易說(shuō)不清楚。

對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目每個(gè)階段的運(yùn)作要求是什么？在每個(gè)階段由哪些機(jī)構(gòu)做哪些工作？做不到或者做不好怎么處理？這些工作是實(shí)實(shí)在在的，需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，但更主要的是總結(jié)以前好的做法，同時(shí)要注意解決好實(shí)踐中不規(guī)范的問(wèn)題、法律沖突和盲點(diǎn)問(wèn)題。

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議這類具體的工作可以由PPP中心等部門(mén)編寫(xiě)指南或范本，而且可以針對(duì)不同行業(yè)不同類型的項(xiàng)目出臺(tái)相應(yīng)文件。